浅析社会保障费由税务部门征收所带来的影响

袁梓琪

摘 要：社会保障费是社会保障体系的物质基础。2018年改革确定基本医疗保险、基本养老保险等由税务部门征收，那么此次改革会带来哪些影响？本文首先介绍了社会保障费的定义、作用和地位。然后分析了我国社保制度的现存的四大主要问题。收缴部门的更改可以在很大程度上解决上述问题。针对变革，文章最后提出了关于本次改革的三条建议。

关键词：社会保障费;主要问题;影响

中图分类号：F842.61;F812.4 文献标识码：A 文章编号：1671-2064（2019）09-0202-03

0 引言

国家税务总局、财政部、人力资源和社会保障部、国家卫生健康委员会、国家医疗保障局在2018年08月20日于北京联合动员部署社会保险费和非税收入征管职责划转工作，标志着社会保障费由税务部门征收迈出实质性一步。划转范围包括基本医疗保险、基本养老保险、工伤保险、失业保险、生育保险等。此次改革消息一经发布就引起企业和民众的极大关注。

1 社会保障费简介

1.1 社会保障费的定义

社会保障费是为维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益、共享发展成果、促进社会和谐稳定而筹集的收入。[1]包括基本医疗保险、基本养老保险、工伤保险、失业保险、生育保险等部分。基本医疗保险是补偿劳动者因遭受疾病而造成经济损失的险种。基本养老保险是以保险为手段保障劳动者在达到法定的解除劳动义務的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力、退出劳动岗位后的基本生活的制度措施。工伤保险是解决职工因工作原因，受到事故伤害或者患职业病而遭受经济、身心方面损失的问题，其中经工伤认定的，可享受工伤保险待遇，经鉴定丧失劳动能力的，享受伤残待遇。失业保险由用人单位和职工本人共同缴纳，目的是帮助暂时失去收入来源的劳动者摆脱困境。生育保险是保证女性职工生育权利、享受产假或享受计划生育手术休假权利的重要手段。这几大类险种构成了我国社会保障体系的主要物质基础，其缴费比率如表1所示。

1.2 我国社会保障费的作用和地位

社会保障体系包括社会救助、社会保险和社会福利三大类。许艳丽认为社会保障体系主要有稳定、调节、促进、互助四种功能[1]，是人类文明发展进步的重要成果与推动力量，能创造公平的竞争环境，不断增进国民福利，保障其他相关政策的实施，促进产业结构的转型。

根据人力资源和社会保障部的数据见图1，我国目前社保基金的总收入依然高于社保资金的总支出，但从增速看，从2012年开始全国社保基金总收入增长率开始低于总支出增长率，2016年总收入、总支出增长率分别为16.4%、20.3%，由于我国人口老龄化趋势并未得到根本性改变，可以预计，未来社保基金支出增速高于收入增速的局面仍将持续，财政仍面临巨大挑战。

2 当前存在的主要问题

2.1 欠缴少缴普遍

据《中国企业社保白皮书2018》数据显示合规上缴的企业压力增大，基数合规企业的比例停滞不前，呈两极分化的状态，完全合规的企业只占三成不到，反映出企业社保合规已经走过了“不缴”、“迟缴”的阶段，进入到“缴了但基数不足”的阶段[2]，“社保成本太高”是问题的主要原因，其中民营企业的合规及时性更在平均值下。反映出在社保“欠缴”、“少缴”方面，民营企业的问题较国有企业更严重。

此外，制度不完善、缺乏法律和行政手段的保证也是导致欠缴少缴问题的重要原因。一方面，由于实行部分积累制，个人账户与现收现付制度之间没有完全分割开，导致空账运行现象的发生，使企业与民众参缴、足缴的积极性不高。另一方面，监管的不完善使欠缴、少缴的企业没有受到明显的打击和惩罚，而按时缴纳费用的企业也没有得到足够的、对等的福利，这种劣币驱逐良币的效应进一步加剧了欠缴、少缴的问题。

2.2 统筹层次低、各地差异大

社会保障资金的筹集由政府、企业和个人共同承担。个人在改革开放前的计划经济时期只承担很小部分责任导致政府的经济负担越来越重，危及了社保制度的可持续发展。改革开放后社保制度的筹资开始注重个人责任，虽然如此，但政府依然是其中重要的主体，担当着“托底”的责任。进一步的，政府按照层级可分为中央政府和地方政府，根据事权与支出责任相适应的原则，地方政府在社保的筹资与管理中承担着重要、基础的责任。由于各地经济社会情况差异巨大，再加之地方政府在事权与支出责任相适应原则下的不同探索、试点造成了社保资金统筹层次低、各地缴费基数差异较大的现象。这一现象是导致社保资金碎片化的重要原因，而制度缺陷加剧了资金碎片化的现象。

另一方面，由于我国各地发展程度差异较大，二元结构依然存在，使得提高社保的统筹层次面临较大困难。如图2所示，养老保险缴费基数下限最低的福州市为1800元，但同期上海市缴费基数达到4279元，二者相差近1.4倍，从缴费基数上限看，缴费基数上限最高的北京市与最低的长沙市相差11928元，二者相差近0.9倍。

2.3 历史欠账多，管理难度大

在上世纪80年代中期，计划经济下的社会保障体系运行，个人无须缴纳社会保障费用。但随着市场经济的推进和老龄化的浪潮，那些临近法定的退休年龄的人，即使未缴纳过费用，政府也要保证其从劳动力市场退出后的正常生活，这是出现历史欠账的主要原因。而中国老年人口增长快和负担重的特点加剧了历史欠账问题。

我国目前实行部分积累制筹集社保资金，部分积累制介于现收现付制和完全积累制之间。对已退休人员的养老金继续实行现收现付。部分积累制的原则是“以支定收，略有结余，留有部分积累。”[3]但如图3所示，在现实操作中本应进入个人账户的资金却被用于统筹账户，导致许多个人账户空账运行，很大程度上浇灭了个人与企业参缴的积极性。

2.4 社保资金回报率较低

国内社保资金由社保部门、财政部门、社保基金理事会共同管理。这三个机构构成了我国的社保资金管理体系的主体。但从国外看，很多发达国家已经形成了信托公司、资产管理中心和银行共同配合的全方位的资产管理链条，按照市场通行的办法来确保资金的保值和增值。

其次，我国社保资金的投资渠道单一。由于法律法规的约束、国内资本市场不完善、社保资金本身有需按时、足额偿付的特点，社保费很难投入高风险的股票市场等。虽然国债收益率较低[4]，但统筹资金和个人账户中的资金被不加区分地限制在银行这个单一渠道中，虽然保障了其安全性，但很难面对通货膨胀的风险和保值和增值的目标，这是我国社保体系中的隐形风险。

3 社会保障费由税务部门征收的影响

3.1 降低征收成本，提高征收效率，解决双重征收问题

社会保障费由人社部门改为税务部门征收，既可以降低征收成本，又可以提高征收效率。相比人社部门，税务部门征管的技术更成熟多样，法律强制力更高。其次，由税务部门征收可以有效杜绝企业“两本账”的行为，提高征收效率以及有效性。社保法规定上缴社会保障费时应按照当事人实际工资按时足额上缴，但我国的大部分企业、特别是民营企业很多是按当地最低工资标准来缴纳的。与此同时，企业和个人在向税务部门缴纳企业所得税、个人所得税等税收收入时候又是另一本账。税务部门、人社部门之间信息很难及时、全面交换，导致征管效率不高，多征、漏征同时存在，加剧了政府隐性债务的风险，不利于社会保障体系健康、长远地发展。

改革之后，可避免企业在“两本账”之间钻漏洞，不仅可以降低政府的征收成本，完善征收制度体系，还可以较大程度地降低企业应对征管的机会成本。

3.2 更有利于公平竞争、为提高社保统筹层次奠定基础

个人应上缴的社保费用计算公式为：應上缴的社保资金=工资*缴费比率。对于政府来说，要保证足额的社保资金有两种途径，一是扩大缴费基数，二是提高缴费比率。过去，相当多的企业少缴社保费用，政府为得到足额的社保资金只能选择提高缴费比率，导致了我国社保缴费比率居高不下。在这种情况下，合规的企业面对缴费压力日益加剧，而不合规企业内部的资金更加丰厚，这具有负向激励的作用，使得合规缴费企业吃亏而减少，不合规企业逐渐增多。改由税务部门征收之后，所有企业都需按时、足额缴纳，这对于按时合规缴费的企业影响不大，但对于不合规企业却是一把利剑。因此改革后更有利易于营造一个公平的市场竞争环境。在推进国内合法企业的基数增大的基础上，使降低缴费比率有了可实施的空间，这为提高社保统筹层次奠定了坚实的基础。

3.3 社会保障费由税务部门征收并不代表社保要费改税

税与费虽然都是国家筹集财政收入、调节收入分配、进行宏观调控的方式，但从性质上来讲有很大的区别。税收是国家凭借政治权力，强制、无偿取得财政收入的一种手段;而费是国家行政部门或者事业单位为了向社会提供特定服务而取得的收入。此外，税与费的使用方法、用途也不同。纳税人缴纳的各种税款，列入一般公共预算由政府统一支配，费则不然。随着我国政府放管服改革的推进，收费权利也较大程度地纳入了税务部门的职权范围内。而在改革前辽宁、黑龙江、福建、广东等地区早已由税务部门全责征收。

社会保障费由税务部门征收并不意味着由费改税，而是在维持“社保是费”的基本属性不变的同时，较大程度地吸收“社保变税”的优点。支持变为税收的，无外乎是因为税收可以强制征收，可以保障社保资金的来源。但与此同时，将社会保障费变为社会保障税，将会切断缴费义务与权力之间的对等关系[5]，违背我国社会保障体系发展的基本思路。反观，若是维持社保的收费属性，可以保障个人享受权利与缴费义务相对等[6]，收费的形式也可以强化社会保障制度的多样性，最重要的是收费的形式可以让政府、企业与个人三方共担责任，避免让政府陷入无限责任的境地，坚守了社会保障的基本原则。通过对比二者的优缺点，笔者认为维持“社保是费”这一基本属性不变的前提下，吸收“社保变税”的优点，保障资金来源、更利于劳动力流动、降低征缴成本、提高效率。

3.4 改革后企业负担的不会加重

改革后企业的社保负担不会有明显的加重，但可能会出现一定程度的变化。当前经济下行压力仍大，减税降负依旧是我国激发企业活力，提振经济的大方向。对于历史欠账，国务院在2018年9月6日的常务会议中明确提出不“溯及既往”，确保总体税负不增。由此可以预见到企业的负担不会加重，但可能因为政策的调整出现一定程度的变化。笔者认为保证社保足额缴费固然重要，但具体的征收方案需要切合实际情况。当前政策体现了这一取向，此外，不能孤立看待此次改革的影响，降低企业成本是一套组合拳，要和其他措施方案结合才能得出客观公正的结果。

4 政策建议

明确并落实在社保筹资和管理中政府、企业、个人的责任，理清征缴机制。税务部门作为征收社保费的主体，应注重方法和手段的灵活性，因企施策，保障企业活力。此外，还需发挥政府内部监督和社会监督两方面作用，加大公开力度，确保社会保障体系在阳光下运行，使它发挥应有的作用。

加强部分积累制的研究。现收现付使养老保险机构的功能简单化，虽具有费率调整灵活、易于操作等明显优点，但保值增值的能力不足。而部分积累制结合了近期横向收支平衡与远期纵向收支平衡，联系了代际和代内转移，可避免过高的缴费率，减轻企业和个人的负担，更具灵活性，但现阶段的作用并没有充分发挥。因此，应加大对此的研究，合理平衡，努力实现近期的横向收支平衡以及远期的纵向收支平衡。

降低企业成本是一套组合拳，不能孤立看待社会保障费征管部门的变化，更不能孤立认为征管部门变化后企业成本一定升高。事实上，我国已经采取了众多措施来减轻企业负担，社保征管部门变化实际上反映的是企业税费的结构性变化，因此，要与其他减税降负措施联系起来，才能得到全面、合理的认识。

参考文献

[1] 许艳丽.社会保障学[M].北京：中国商业出版社，2016：5-19.

[2] 魏文彪.对企业低缴员工社保不能漠然视之[J].人民政坛，2016（10）：41.

[3] 李建平.社会保障“费”改“税”的制度性约束[J].中央财经大学学报，2005（07）：28-30.

[4] 曹春.中国社会保障筹资机制改革研究[M].北京：商务印书馆，2015：31-219.

[5] 郑秉文.从国际发展趋势看我国不宜实行社会保障费改税[J].宏观经济研究，2007（03）：17-21.

[6] 陆解芬.对我国社会保障税费争论的思考[J].财会研究，2010（02）：23-25.