生态保护补偿机制应该怎么“补”？

靳乐山

2019年伊始，自然资源部、国家发改委等9部门联合印发《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》，提出了建立市场化、多元化生态保护补偿机制的总体要求、重点任务、配套措施等。这是《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》颁布实施后关于生态保护补偿的又一重要文件。

中央关于健全生态保护补偿机制的一系列政策信号表明：加快生态文明体制改革，亟须建立政府主导、企业和社會参与、市场化运作、可持续的生态保护补偿机制。

加快推进自然资源资产产权制度改革

自然资源资产产权制度是我国生态文明体制改革的重要内容，也是推进市场化、多元化生态保护补偿机制建设的基础性制度。但长期以来，我国自然资源资产产权制度都有所缺位。

自然资源资产产权制度缺位，不仅难以保证生态保护补偿对象的精确瞄准，还会严重制约碳排放权、排污权、水权等生态产品产权的初始分配制度、自然资源资产有偿使用制度和自然资源收益分配制度的深入推进。

可喜的是，4月14日，中央办公厅和国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》提出，要加快健全自然资源资产产权制度，进一步推动生态文明建设，加快构建系统完备、科学规范、运行高效的中国特色自然资源资产产权制度体系。

统筹推进自然资源资产产权制度改革要以自然资源统一确权登记为基础，完善自然资源资产产权体系为核心，加强自然资源资产产权保护为重点。既要按照不动产统一登记要求，分类推进水流、森林、山岭、草原等各类自然资源资产的权属、界址、用途等产权要素；也要根据产权分离思想，推行自然资源资产所有权、经营权、承包权等权利束分置运行机制；还要注重改革创新，完善交易制度体系和价格形成机制，创设不同种类的自然资源资产产权交易平台。

构建多层次生态保护补偿市场体系

与西方发达国家环境服务付费（PES）相比，我国生态保护补偿市场化程度还很不足。

因此，推进生态保护补偿市场化，需要协同推进生态产品市场交易与生态保护补偿，构建多层次的生态保护补偿市场体系。具体而言，就是要加快研究制定碳排放权交易管理暂行条例，完善重点企业能耗数据第三方核查，适时扩大行业覆盖范围，将生态、社会效益显著的林业碳汇项目优先纳入全国市场，逐步推进区域碳交易试点向全国市场过渡；建立健全生态保护区、跨流域、跨区域排污权交易制度，探索排污权抵押贷款、租赁等融资方式；合理界定和分配水权，明确权属人、用途和水资源使用量等。与此同时，要发挥政府在生态保护补偿市场中的引导和调控作用。

培育高质量现代化生态产业体系

2018年5月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调要建立健全以产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系。

作为加快构建生态经济体系的重要内容，培育高质量现代化生态产业体系，就是要遵循生态产业化的发展理念，以供给侧结构性改革为主线，把生态优势转化为发展优势。

确切地说，既要优化财政转移支付中生态保护补偿预算安排结构，向生态功能重要、生态资源富集的贫困地区倾斜；也要因地制宜、分类施策，把资金补偿、产业扶持等政策、实物、技术及智力补偿方式结合起来，形成发展生态产业的合力；还要统一构建绿色产品评价标准子体系，从而发挥绿色标识促进生态产品价值实现的作用。

此外，还要引导生态保护者和投资者通过参与碳汇造林、流域综合治理等生态系统保护和修复活动获得价值补偿；在保持生态系统完整性和稳定性的前提下，发展木本油料、林下经济、沙产业等生态产业实现价值增值；发掘区域生态文化特色，发展生态康养、休闲观光园区等“农业+文化+生态”新业态，推动绿色发展与脱贫攻坚有机结合。

完善生态保护补偿可持续融资机制

随着生态系统保护和修复工程的规模日益扩大，仅仅依靠政府不仅会降低生态保护补偿资金的使用效率，还会影响生态保护项目的可持续性。因此，迫切需要发挥金融的“造血功能”，推动形成生态保护可持续融资市场化与多元化新格局。

然而，由于以生态产品生产、生态系统保护和修复工程以及生态保护区管护服务为标的的各类生态保护项目具有投入资金较大、回报周期较长等特征，金融机构参与意愿不强，社会资本尤为谨慎。这就要求通过政策支持、助保金等措施，引导银行业金融机构降低准入门槛，创新绿色信贷产品，扩大信贷规模。

首先，应鼓励各类金融机构根据不同生态保护项目的风险等级、预期收益、技术特点等要素，研究以特定生态保护项目为标的的绿色证券、绿色彩票、绿色基金等多元化的绿色金融产品序列等。

其次，借鉴国际经验，鼓励有条件的生态保护区通过创设土地银行、森林银行、湿地缓解银行、栖息地银行等专业化生态银行。

第三，鼓励保险机构联合金融机构、非金融机构和公益组织创新开发环境污染责任保险、森林保险、农牧业灾害保险等绿色生态相关险种，逐步在环境高风险领域建立强制责任保险制度。

最后，适时扩大绿色金融改革创新试验区试点范围，在坚决遏制隐性债务增量的基础上，鼓励有条件的生态保护地区政府通过保障合法权益、加大政策扶持等配套措施，运用政府和社会资本合作（PPP）模式吸引符合资质条件的社会资本参与。