反贸易霸凌，建立“不可靠实体清单”

杨露

近日，中国商务部宣布，中国将建立“不可靠实体清单”制度，不遵守市场规则、背离契约精神、出于非商业目的对中国企业实施封锁或断供、严重损害中国企业正当权益的外国企业、组织或个人，将被列入不可靠实体清单。

“不可靠实体清单”被外界解读为在美国将华为列入出口管制的“实体名单”后，中国反制有关国家单边贸易措施的重磅炸弹。相比美国利用“实体清单”制裁他国的贸易霸凌主义，中国此次将建立的“不可靠实体清单”与其有着本质性区别，是从法律原则上保护正常国际贸易投资商业秩序。及时“亮剑”，将加大美国继续实施单方面制裁、经济暴力的风险。

对等的反制

法国阿尔斯通公司前高管弗雷德里克·皮耶鲁齐在近期大热的《美国陷阱》一书中，以身陷囹圄的亲身经历披露了阿尔斯通被美国企业“强制”收购，以及美国利用《反海外腐败法》（FCPA）打击美国企业竞争对手的内幕，揭露了一场美式的“政商合谋”。

中兴芯片事件之后，在与此书描述类似的“美国陷阱”下，中美贸易摩擦及科技博弈一直持续。美国方面曾称将使用“所有可用工具”向中国施压，中国官方亦表示打贸易战“奉陪到底”，在重大原则问题上决不会让步。

2019年5月，美国商务部声明，将把华为分布在全球26个国家（地区）的68家子公司增列入出口管制的“实体清单”，在实体清单中的公司或个人须获得BIS颁发的许可证才可购买美国技术。

据了解，美国“实体清单”首次由商务部发布于1997年2月。所谓“实体清单”就是美国为维护其国家安全利益，作为出口管制的一个重要手段。相关企业一旦进入这份“黑名单”，相当于是被剥夺了在美国的贸易机会，并对其进行了技术封锁和国际供应链的隔离。

在美国“实体清单”的压力下，位列其中的企业处于被动状态，同时使得被制裁企业的合作伙伴被迫站队、划清界限。比如，在5G领域，任何企业都很难在高成本压力下单独完成产品制造的全流程，尤其是中国在5G中高频器件等关键环节仍需国际产业内的技术合作。

美国《出口管制条例》规定，“实体清单”内容的增加、删除和更改都必须经“最终用户审查委员会”投票决定。该委员会由美国商务部牵头，包括国务院、国防部、财政部等部门代表。确定增加实体清单需要多数委员会成员投票通过，而确定删除或更改实体清单则需要全体成员投票通过。

1997年6月，中国工程物理研究院被列入实体清单，成为第一家进入实体清单的中国实体。截至2019年5月21日，美国的实体清单共涉及62个国家和地区的1182个实体（包括企业、研究机构、政府和私人组织、个人和其他类型的法人）。中国共有241个实体被列入其中，包括香港90个、台湾8个，总量位列第二；俄罗斯以316个实体位居第一。

在美国主场优势的游戏规则面前，一个个的“意外事件”冲击着人们的传统贸易认知。谷歌、高通、ARM等重要供应商，相继宣布停止向华为供货或继续合作。美国物流巨头联邦快递甚至在未经授权的情况下，擅自将华为从日本寄往中国的两件包裹寄到了美国。

正常的国际经贸活动受到负面干扰，也直接给全球产业链、供应链安全带来威胁。面对一系列的导火索，为了反制有关国家单边贸易措施，2019年 5月31日中国提出将建立“不可靠实体清单”制度，是“以其人之道，还治其人之身”。

商务部新闻发言人高峰回应称，世贸组织《关税与贸易总协定》和《服务贸易总协定》明确将保护国家安全利益作为例外规则，也将执行各国法律的相关措施作为例外。

这无疑是一种对冲风险的方式，是为了维护公平竞争的市场秩序对“美国陷阱”的直接回应。作为一项规范性的制度设计，中国的“不可靠实体清单”制度并不针对任何具体领域，也不针对任何一家具体企业、组织或个人。商务部称，以其维护国际经贸规则和多边贸易体制，反对单边主义和贸易保护主义，维护中国国家安全、社会公共利益和企业合法权益。

什么样的实体会被列入“不可靠实体清单”？商务部表示，会综合考虑四方面因素：一是该实体是否存在针对中国实体实施封锁、断供或其他歧视性措施的行为；二是该实体行为是否基于非商业目的，违背市場规则和契约精神；三是该实体行为是否对中国企业或相关产业造成实质损害；四是该实体行为是否对国家安全构成威胁或潜在威胁。目前，“不可靠实体清单”制度正在走必要程序，具体措施将于近期公布。

重构全球经济治理格局

过去几十年，美国一手缔造了世界贸易体系和国际贸易的结算体系，并通过维护经济全球化的基本秩序促进了世界经济的发展。但在美国主导的全球经济治理格局中，其对华为等中国企业的指控，在制度性上更多地呈现出霸权的一面，以中国为代表的新兴市场难以伸张自身的诉求。

随着全球化的不断推进，全球经济治理力量之间的博弈更趋激烈。新兴经济体实力不断攀升，与发达经济体的实力对比的变化，使得两者在全球治理领域，以及全球化与逆全球化两大思潮力量之间将会持续交锋。

近期中国政府实施了一系列反制举措，2019年6月1日起对已实施加征关税的600亿美元美国商品提高加征税率，接着警告美方不要妄想利用中国出口稀土制造的产品来遏制打压中国发展。而此次决定推出的“不可靠实体清单”制度更是中国作为发展中国家的代表，对当前全球经济治理权力架构的一次明确表态。

“不可靠实体清单”制度将那些基于非商业目的对中国实体实施封锁断供等措施，对中国国家安全构成威胁或潜在威胁的外国法人组织或个人列入其中，有利于构筑保护中国企业的一道屏障，其威慑力也有利于各国企业树立“反贸易霸凌”的信心。

据悉，“不可靠实体清单”制度的法律依据主要有《对外贸易法》《反垄断法》《国家安全法》等有关法律法规。一直以来，中国对外贸易的法律制度就是在改革开放的进程中，以及与世界各国贸易关系不断发展中建立起来并逐渐完善的。如今，中国正在这场对美博弈中加紧完善法律法规体系。

针对“不可靠实体清单”制度是否符合世贸组织的相关规定，商务部新闻发言人高峰回应称，世贸组织《关税与贸易总协定》和《服务贸易总协定》明确将保护国家安全利益作为例外规则，也将执行各国法律的相关措施作为例外。此外，各国反垄断立法都规定，非出于正常商业考虑、拒绝进行正常商业交易或采取其他歧视性措施的行为是违法行为，要受到相应的处罚。中国反垄断法也有类似规定。

另一个关键问题是，列入清单的实体会面临什么样的制裁和限制？目前，官方尚未发布具体的制裁措施。参考相关法律以及其他国家在相关领域的管制措施，我们可以预测列入清单的实体，在中国的销售、投资、业务许可等方面，或将受到各种限制性措施，也会直接或间接影响其关联性企业。跨国企业的市场战略谋划一般都会以3-5年为周期，一旦被列入清单，对企业发展会带来很大影响。

商务部条约法律司司长王贺军明确表示，被列入清单的相关实体具有申辩权。将来落地的规定会明确相关的调查程序，即赋予相关的利益关系方一定的申辩权，中方对此进行必要的调查。此外，在有关实体纠正违法行为后，中方亦会酌情调整清单。

清单制度与对外开放并不相悖

在全球产业链交织形成的网络中，各国贸易都深度融入其中。“链”上利益交织同时也是相互依存的，中国企业与全球企业同处一条“链”上。中国建立“不可靠实体清单”制度首先是为了保证自身在“链”上的稳定性，这与美国通过“实体清单”实施科技霸权，对于他国进口美国技术实施严格监控，限制高技术产品的目的完全不同。

前不久，中国出台了《外商投资法》，按照投资和贸易自由化原则优化营商环境，明确对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，在投资准入阶段给予外国投资者及其投资不低于本国投资者及其投资的待遇。

值得注意的是， 清单制度与对外开放并不相悖。“不可靠实体清单”主要是针对非商业目的，对中国企业进行断供或者封锁，扭曲市场的做法的贸易行为。这类行为还可能会危及中国国家安全和社会公共利益的企业、个人或机构。因此，将相关实体其列入清单，是为了维护可持续的贸易秩序，也是对国外企业在美国政治压力下产生“围堵共识”的一个警告。

失去了来自大国市场的优势，其研发成本、管理费用就难以依靠规模化效应来平摊和降低，最终影响到企业本身的研发转型。

在全球外国直接投资缩水时，中国吸收外资实现了逆势增长。联合国贸发会议发布的《全球投资趋势监测报告》显示，2018年全球外国直接投资继续下滑，跌至国际金融危机后的最低水平。而中国商务部最新数据显示，2018年中国实际使用外资8856.1亿元，同比增长0.9%，吸收外资水平稳步攀升。

要素聚集能力强劲的市场，是吸引外商投资的基础。中国之所以能对外资持续保持吸引力，是源于不断实施的扩大开放政策，包括在服务贸易领域的扩大开放。绝大多数的大型跨国公司都视中国为重要市场，而贸易摩擦一旦引起中国在市场方面的反击，会直接影响到跨国企业在中国的利润。

失去了来自大国市场的优势，其研发成本、管理费用就难以依靠规模化效应来平摊和降低，最终影响到企业本身的研发转型。从资本的角度来看，中国的这份“不可靠实体清单”于全球產业链上的企业而言有着更深层次的意义。当然，遵守中国法律法规、市场规则、契约精神的企业则不必担心这个问题。

大国经济可容纳大规模的生产。中国企业规模的扩张正是建立在中国市场这种专业化、集中化的基础之上。某种程度上可以说，国家和国家之间的竞争，就是大企业之间的竞争。从经济学基本原理来看，市场的广度和深度制约着大企业创新升级的速度。当今世界，对任何一个世界级大企业来说，中国和美国市场都是很难放弃的超大规模市场，原因就在这里。如果双方都频繁动用不可靠实体清单的制度手段，那是一种双输的博弈，所以中国释放“不可靠实体清单”制度的政策信号，会对美国政商界对贸易摩擦的走向带来影响。一定程度上可以说，中国政府通过政策工具的合理运用，会让全球认清合作共赢才是全球经济发展的大势。

当然，随着外商投资准入负面清单将再缩减，降低关税，资本项目自由化等开放措施将稳步持续推进，开放程度的扩大也意味着会有一些新的风险出现。从这个意义上说，“不可靠实体清单”制度出台，以规则加以约束“搅局者”，恰恰是为了保证中国在更高水平开放过程中的经济安全。