中国经济何处破局：养老保险降费

【摘要】中国企业社保缴费负担较重，养老保险降费政策可以“落一子而活全局”：降低企业负担，鼓励企业高效投资;增加居民可支配收入，促进消费;使退休年龄更加合理，对冲人口红利消失风险;完善养老保险制度，使养老保险财务上可持续;发展第二、三支柱的养老保险，推动资本市场的良性发展;国有资产划拨社保，改善国企治理。

【关键词】潜在增长率;劳动生产率;投资回报率;养老保险改革

2018年中国经济面临诸多挑战，主要原因有四个方面：一是固定资产投资增速较慢，特别是政府主导的投资增速放缓。比如基础设施投资，2017年基础设施投资（不含电力、热力、燃气及水生产和供应业）比上年增长19%，而2018年1-11月仅比上年同期增长3.7%。当然，这样的减速虽然在短期内会带来阵痛，减慢的节奏可以商榷，但从长期来看方向是正确的，政府主导的投资应该减速，使经济结构得以调整。二是民营企业融资困难。一些风险较大的金融工具是民营企业融资的重要渠道，为了防范风险，中国对这些金融工具加强了监管。在这个过程中，由于民营企业融资渠道变得不太畅通，短期内影响了民营经济的增长。但长期而言，在把握好节奏的基础上，应该加强金融监管，否则未来面临的风险会很大。三是税费征收更规范。税收征管力度加强，可以让税费负担更加公平，减少扭曲，增加财政收入。但征管力度加强后，企业会觉得税负加重，影响了企业发展。除了税收外，还有社保缴费。人们担心，随着社保的征缴部门从人力资源和社会保障部门转向税收部门，社保缴费会增加。四是国际环境变化。2018年的国际贸易摩擦使中国面临很大的不确定性，对经济发展也是不利的。

一、打破低效投资的恶性循环

面对上述困局，中国应该让政府主导的投资减速。政府主导投资有其历史原因。2008年美国次贷危机引发全球金融危机，为了应对危机，很多国家出台了经济刺激政策。当时，中国外需也大幅降低，为了创造国内需求以渡过难关，中国做出了反应，即进行强有力的财政刺激。这些财政刺激政策对于保增长是必要的，但也带来了一系列的后果，直到今天，中国经济仍然受到前期财政刺激政策的影响。

其中一个重要影响是效率改善的速度减慢。经济增长来源于人力资本投入、物质资本积累和效率改善。一般而言，物质资本积累的速度超过GDP增长速度时会带来短期增长，但长期不可持续。我们对1978-2007年和2008-2017年两个阶段的GDP增长来源进行了分析（如表1所示）。可以看到，在2008年之前的29年中，中国GDP平均每年增长10.05%，其中人力资本积累的贡献是3.21%，效率改善（用全要素生产率指标来衡量）的贡献是6.24%，只有0.62%是物质资本积累贡献的。这个阶段的增长其实很健康，快速的物质资本积累并不是增长的主要原因。而2008年至今的10年里，中国GDP平均增速是8.2%，其中人力资本积累的贡献下降到1.04%，效率改善的贡献也下降了近一半，资本产出比（每生产1个单位的GDP所需要投入的资本）越来越大。考虑到中国人口结构的改变以及教育改善潜力的缩小，中国人力资本的变化是趋势性、不可逆转的，因此我们也就不用去担心它了。但物质资本积累和效率改善是值得研究的。物质资本积累速度过快.必然会侵蚀消费，同时还伴随着效率改善的速度下降。因此，最近10年中国物质资本积累和效率改善的变化是非常不利的，必须进一步改变，使得效率改善能够在经济增长中起到更大作用。

财政刺激的一个重要表现形式是政府主导的各种投资。我们的研究显示，政府驱动的投资增速过快会导致投资效率下降。在实证研究中，我们很难获得关于政府主导投资和民间主导投资的数据，但企业发行债券时必须公布资产负债表，从而可以计算投资回报率。我们把这些发债企业分成两类，一类是发行过城投债的企业（这些企业通常是地方政府融资平台），另一类是其他企业。如图1所示，地方政府融资平台的投资回报率要低于其他企业。与此同时，所有发债的地方政府融资平台的资产总和占全部发债企业资产总和的比例呈上升趋势，见图2。于是，中国整体投资回报率就下降了。

因此，如果不减少政府主导的投资，就有可能陷入一个低效投资的恶性循环：为了达到某个增长目标进行财政刺激，财政刺激的手段是政府驱动的投资，造成总体投资效率下降，然后进一步要求更多的政府驱动的投资。而且，低效投资的恶性循环可能由于政府设定过高的增长目标而变得更加严重。为了走出这种恶性循环，就需要提高增长质量，调整投资结构，让低效投资的增速慢一点，让高效投资的增速快一点。

一是不要设定过高的增长目标。那么，什么是合适的增长目标？我们知道，GDP=劳动生产率×劳动力总量。从这个等式可以推导得出，GDP增长率=劳动生产率增长率+劳动力增长率。其中，劳动力增长率可以根据未来人口和人口结构的变化趋势进行预测。所以判断合适的增长目标的关键在于预测劳动生产率增长率这个效率指标。

我们根据全球经济体的增长轨迹对该指标进行了预测，如图3所示。横轴代表某个国家在某个发展阶段的经济发展水平，纵轴代表这个国家在同样历史阶段的劳动生产率增长率。可以看到，经济发展水平比较低的国家，情况差异非常大;但成功实现了经济增长潜力的经济体，其劳动生产率增长率呈现一个规律，即随着经济水平的提升，劳动生产率增长率逐渐下降。如果我们相信中国未来是这样一个成功的经济体，会实现经济增长潜力，就可以假设未来中国劳动生产率的改善也将呈现这一趋势，从而在此基础上对未来中国劳动生产率增长率进行预测。

最终预测结果为，2016-2020年间，中国潜在经济增速（GDP增长率）为6.36%，2021-2025年間为5.57%，2026-2030年间为4.86%，2031-2035年间为3.97%，2036-2040年间为3.28%，2041-2045年间为3.29%，2046-2050年间为2.85%（见表2）。可以看到，劳动生产率潜在增速呈逐年下降趋势，将从2016年的6.12%下降至2050年的4.04%;劳动力增长率将从2016年的0.24%逐渐下降至2050年的-1.19%。劳动力增长率在“十四五”时期之后由正转负，人口红利消退，劳动力开始减少，主要原因是15-64岁适龄劳动人口占总人口的比重自2010年开始持续下滑，并且直至2050年还会持续下降。需要关注的是，“十三五”期间中国潜在经济增长率的预测值为6.36%，如果经济增长目标定得过高，政府就可能增加财政刺激，从而带来很多问题。

二是不断改善投资结构。有一些学者不同意政府投资增长过快会带来投资效率下降的观点。他们认为，有时候政府投资会改善企业生产环境，从而促进整体投资效率的提高。这种观点在特定的历史阶段是正确的，比如在20世纪80-90年代的中国，当时基础设施短缺，政府投资在这方面发挥了很大作用，但从2000年以后，中国的基础设施已经不断完善，过快的基础设施投资就产生了一些负面效果。有鉴于此，2018年中国开始减少低效的政府投资，基础设施投资增速比上年大幅下降。

那么，应如何减少低效的政府投资，增加高效的民间投资？企业进行投资决策时主要考虑两个因素：一是运行时面临的成本，如果成本太高无利可图，企业就有可能不愿意投资。所以要让企业愿意扩大投资，就需要有效控制成本。二是生产的产品有需求。中国享受了40年良好的外部市场环境，现在面临一些挑战。在这种情况下，就要靠拉动内需来促进经济发展。内需中居民消费是最需要改善的地方。所以，如果中国能扩大居民消费，同时降低企业成本，民间投资就会随之增加。

降低企业成本主要包括降低制度成本和税费负担两方面。在制度成本方面，中国近年来大力推动简政放权、改善营商环境，在一定程度上降低了制度成本。根据世界银行营商环境报告，2018年中国的营商环境在190个经济体中排名第46位，较上年提升了32位。虽然进步很大，但企业仍然面临比较高的制度成本，特别是在资金获得方面，民营企业融资仍面临较大困难。在税费负担方面，很多企业都感觉税费负担较重。在世界银行营商环境报告中，中国税费指标排名第114位。一个典型的中国企业需要缴纳的税费（除增值税外）是其利润的68 010，印度为60.6%，德国为49%，日本为48.9%，美国为44%，世界平均水平为40.9%。如果与一些大型经济体比较，中国税费负担还是较重。税费负担会影响企业投资积极性，因而也会影响中国的投资结构。

因此，如果中国转变积极财政政策的形式，把用于基础设施投资的一部分资金用来降低税费，就会带来企业成本的降低，从而促进企业投资的积极性。当然，我们不是否认基础设施投资的重要性，关键在于度的把握。

二、中国经济高质量发展需要养老保险降费

那么，应该降低什么税费？我们比较了中国各项税费。企业面临的税费可以分为两类，一类是跟社会保障相关的税费，另一类是其他税费。如上文所述，一个典型的中国企业需要缴纳的税费（除增值税外）是其利润的68%，其中，各类社保缴费和其他税费（不含增值税）占利润的比重分别为48%和20%。相比较之下，德国总税负是49%，社保缴费和其他税费（不含增值税）占利润的比重分别是21%和28%。可见，中国税费负担较重的部分是社保缴费，而不是我们通常所说的税收。如果要降低企业成本，就需要降低社保缴费率。

在各项社保缴费中，职工社会保障中的养老保险的缴费率是最高的，其中企业缴费率和个人缴费率分别为20%和8%。2017年，中国职工基本养老保险缴费是个人所得税的2.8倍。因此，要实现高质量发展，提升效率，降低养老保险的缴费率是一个重要手段。

当然，在讨论降低养老保险缴费率时，我们也面临很多问题。比如，养老保险降费以后，社保基金的收入减少，是不是会降低养老待遇？退休职工的收入会不会减少？职工不缴、企业不缴，谁来缴费？钱从哪儿来？如果没有新的来源，不降待遇怎么可能？养老保险降费是否就意味著要延迟退休？这是人们自然要关心的问题。

此外，还有历史欠账问题。养老保险中所谓的历史欠账，是因为中国在计划经济时期没有社会养老保险，让企业承担这些责任压力太大，对当时的国企改革形成了巨大阻力。为了推动国企改革，中国设立了养老保险制度，让企业负担转移到社会。这些国企的退休职工之前并没有缴费，为了解决历史问题，就要把他们挪到养老保险体系中视作缴费，让养老保险基金支付其养老待遇。这一历史负担是中国现在缴费率较高的一个重要原因。如果与其他养老保险缴费率较高的经济体比较，可以发现，这些经济体大部分以前都是计划经济国家，跟中国有类似经历。

三、养老保险改革措施

如何让社保缴费率降下来呢？我们建议从以下四个角度改革养老保险制度。 第一，将历史欠账和制度设计分开考虑，用国有资产来解决历史欠账问题。如果我们始终把历史欠账问题和制度设计放在一起，就会很困难;但如果把历史欠账问题用其他方式解决，在没有历史负担的情形下重新设计养老保险制度，可能更加合理。

中国有没有能力不通过向现在的职工收费的方式，来解决历史欠账问题呢？答案是肯定的。因为中国经济一个很重要的特点就是拥有大量国有资产。当时开始实施养老保险制度时，目的正是为了减轻国有企业的负担，让国有企业轻装上阵。国有企业的资产积累到今天，就可以拿出其中一部分用来解决历史欠账问题。而且国有资产不仅仅是企业，还包括各种各样的资产，应该加以利用，避免浪费、流失。所以，如果中国用国有资产来解决历史欠账问题，在卸下包袱之后再来设计一个养老保险制度，这会是一个负担比较轻、长期财务可持续的养老保险制度，同时还会使得每一个参与养老保险的人，到他退休时待遇不会过低。这是完善养老保险制度时应该考虑的一个方向。

第二，个人账户与政府补贴相结合，建立一个精算平衡的养老保险体系。中国职工养老保险分为统筹账户和个人账户两个账户。所谓的个人账户是指用于记录职工个人缴纳的养老保险费和从企业缴费中划转记入的基本养老保险费以及上述两部分利息金额的账户，退休后的收入与缴费密切相关。而统筹账户是指统一筹划养老保险基金的征缴、管理和使用的账户，个人退休后的收入与缴费多少有一定关联，但不是很密切。有人反对扩大个人账户，这种观点有一定的道理，因为个人账户的再分配功能较弱，统筹账户的再分配功能较强。但是，个人账户也有其优势，因为个人退休后收入与缴费多少密切相关，所以缴费的积极性会比较强。

怎么把个人账户对于缴费积极性有利，和统筹账户再分配的功能有效结合起来，使得人们既有激励去缴费，还能实现一定的再分配，低收入群体老了以后能够过上有尊严的生活？我们建议，在个人账户中，政府可以用财政的能力（如国有资产）对低收入参保者的缴费进行补充。如果收入比较低，个人缴纳一部分养老金，政府进行相应的补充，增加低收入者个人养老账户的积累，这样在缴费的时候就已经实现了再分配。最终结果是，既有个人账户，提高人们的缴费积极性;同时又能对低收入者的缴费进行补充，保障再分配。这样可以建立一个精算平衡的养老保险体系，每个人的缴费加上政府补贴，和退休以后的待遇，在精算上是平衡的;当每一个人都是平衡的，整个系统也就是平衡的，养老保险的长期可持续性也就得到了保障。

第三，按精算平衡原则，给退休职工选择退休年龄的空间。2010年之后，中国的人口红利就逐渐消退了。16-64岁适龄劳动人口占总人口的比重在不断下降;不仅比重在下降，绝对数也在下降，16-64岁适龄劳动人口数量每年以几百万的速度在减少。如果不改变退休年龄，未来中国的劳动力会有短缺，这是不可避免的事情。这就要考虑怎么在人口结构变化的情况下让劳动力得到有效、充分的使用。当然，人口红利跟中国人口平均年龄不断上升是有关系的。以前设计养老制度时，中国人口预期寿命是60多岁，现在预期寿命已经是77岁左右。如果考虑那些已经活到60岁的人，他们的预期寿命就更长了，达到80岁左右。于是，过去的制度就不再可持续，需要考虑延迟退休年龄。

当然，人们都不希望到了60岁打定主意退休时却不能退休。那么，可以在制度设计上给予人们更多的选择，比如选择60岁退休的待遇是一个水平，选择65岁退休的待遇是另一个更高的水平。如果设计的退休后待遇跟退休年龄之间的关系是比较合理的，那么人们的选择就是中性的，即人们选择什么时候退休跟养老保险的负担无关，这时候人们可能就会自愿选择晚一点退休，因为退休之后可以有更好的待遇。这对于解决现在延迟退休年龄所遇到的各种阻力是有帮助的。

第四，鼓励养老保险第二、第三支柱的发展。养老保险缴费率下降以后，企业就有更强的能力促进生产，居民、职工可以有更大的能力进行投资。如果可以让企业和职工在基本职工养老保险之外设立自己的养老计划，并对这些养老计划给予一定的税收鼓励，就建立了第二支柱和第三支柱的养老保险。第二支柱的养老保险是指企业在基本养老保险之外为职工提供的额外养老保險。第三支柱的养老保险是指个人在企业之外自己设置的额外养老保险。如果降低基本养老保险的负担，就有更大的空间来发展第二支柱和第三支柱的养老保险。如果对第二支柱和第三支柱的养老保险给予一定的税收鼓励，让养老保险基金长期投入到资本市场中，形成资本市场的长期投资基金，对资本市场的发展也非常有利。所以，养老保险改革可以为改善资本市场打下良好的基础。

总之，改革养老保险，一招走对，满盘皆活。对于企业而言，改革养老保险可以减轻企业负担，鼓励企业高效投资，改善生产效率。对于居民而言，改革养老保险可以增加可支配收入，促进居民消费，改善发展质量。如果设计合理的退休年龄和养老待遇挂钩的机制，可以鼓励人们在力所能及的情况下延迟退休年龄，缓解劳动力负增长带来的压力，对冲人口红利消失的问题。如果设计合理的养老保险制度，可以提高个人参与养老保险的积极性，再通过其他方式解决历史遗留问题，养老保险的财务可持续性就会得到保障。如果养老保险缴费降低，为发展第二支柱、第三支柱的养老保险腾挪空间，有利于资本市场的发展，畅通企业融资渠道。如果将一部分国有资产划拨为社保基金，让社保基金参与企业治理，国企治理也可以得到改善。综上所述，有效改革养老保险制度可以同时实现多个政策目标。

参考文献：

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