基于腐败预防的高校内部控制审计

姜国峰 陶志明 史卫薇

摘 要：腐败的产生往往是由于内部控制的失范。随着审计技術的不断发展，审计范围也逐渐延伸到对于内部控制的审计。高校通过对于内部控制尤其是内部控制的核心内部牵制的审计，可以揭示内部控制的薄弱环节，从而可以提出整改意见和建议;能够有效预防腐败的发生，从而发挥反腐倡廉先头兵的作用。

关键词：高校审计;腐败预防;审计机制

中图分类号：F84      文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）08-0169-02

腐败的产生，往往由来已久。每一起腐败案例，都是在被揭示出来时才引起警醒。绝对的权力导致绝对的腐败。在面临各种诱惑时，人性往往经受不住考验。如果能够在源头上真正做到把权力关进制度的笼子，就可以最大程度地预防腐败的发生。这其中，内部控制占有重要的分量。在市场经济条件下，高等学校腐败案件频发。高校内部审计部门作为一种监督力量，掌握一定的专业技能，同时又熟悉高校内部情况，可以发现和识别高校内部控制中存在的问题和隐患，从而提出审计建议，督促整改落实，发挥预防腐败先头兵的作用。

一、高校内部控制存在的问题

为了规范行政事业单位内部控制，财政部于2012年颁布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，在内部控制的目标、单位层面和业务层面进行了规定。2015年，财政部又发布了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，提出了内部控制建设的国家目标。在这些文件指导下，高等学校内部控制制度体系初步形成，但是仍然存在如下问题。

（一）内部控制环境欠佳

内部控制是由内部牵制发展而来。就其本质而言，内部牵制是一种分权。因此，要实现有效的内部控制，就要在单位内部做好顶层设计，使内部控制从上到下一以贯之，使所有的权力事项都处于有效的监控之下，做到无法外之权。目前，一些高校内部控制没有得到校级领导的高度重视，认为内部控制只是财务部门的工作，与学校其他工作无关。这就使得内部控制上升不到全校的层面。在具体实施上，常常是学校财务部门作为内部控制的牵头部门，所做的内控工作也以财务内部控制为主，在内部控制的广度、深度以及力度上都有所欠缺。

（二）内部控制制度不完善

一些高校内部控制制度仍然以财务内部控制制度为主，在业务层面上，大多没有建立起有效的内部控制制度。有的高校虽然有制度，但是制度与实际业务贴合度不高，工作流程设置不够合理，没有做到不相容岗位相分离，风险点未得到有效监控，更未形成健全的内控管理体系。

（三）内部控制制度的执行力度不够

虽然大多数高校按照有关文件规定已经建立起了成套的内部控制制度，但执行力度不够，使得内部控制制度成为“墙上”制度，流于形式。有的高校内部控制制度貌似很全面、很规范，但都是用于应付上级监督检查的，实际工作中并未执行，出现内部控制制度与实际操作“两层皮”的情况，实际工作中的风险并未得到有效监控。

（四）内部控制缺乏相应的监督评价

一些高校对于内部控制的制度设计和执行缺乏有效的监督和评价，甚至出现无人监督的情况，而且由于惩罚机制的不到位，使得高校内部各层级对于内部控制制度缺乏敬畏之心，难以发挥出内部控制制度的作用，以至滋生腐败行为。

二、高校内部控制存在问题的症结所在

无论从环境上、制度上、执行上还是监督评价上来说，高校内部控制存在的上述问题都在于对于内部控制认识上的偏差，就是没有认识到内部控制原本产生于内部牵制，而内部牵制就是内部控制的核心内涵。

内部控制起源于内部牵制，并由内部牵制发展而来。而内部牵制制度的核心内容是不相容职务的分离与牵制。不相容职务是指那些从有效控制的角度来看具有排斥性，如果由一个部门或一个人来担任，就有可能发生错误和舞弊行为，而且又不易被发现的职务。财政部发布的《内部会计控制规范》中，提出了“不相容职务分离”的问题。不相容职务分离要求每项经济业务都要经过两个或两个以上的部门或人员的处理，使得单个人或部门的工作必须与其他人或部门的工作相一致或相联系，并受其监督和制约。按照此原理，结合实际业务，内部牵制可以分为实物牵制、机械牵制、体制牵制和账簿牵制等四种，其主旨就是要实现任何部门或个人都不能独揽某项业务处理的整个过程，每项业务的不同步骤应交由不同的部门或人员去完成的目的。

内部控制制度的设计必须回归到内部牵制以及不相容职务分离上来，以此为核心，系统分析每一项工作流程、每一个工作岗位。对于不相容职务，在制度设计上就使其分离，以实现内部牵制。

只要使用内部牵制设计好相关业务流程，就能在实质上基本解决内部控制问题。由于没有认识到这个问题的实质，没有扎实地做好这个最基础的工作，而是为了应付上级部署的工作任务而做内控，所设计的内控制度与实际脱节，制度是一套，实际却是另一套做法，“两层皮”现象严重。在很多高校，内部控制“无所不能、无所不包、无所不做、无时不有，这‘四无的结论集中到一点就是：内部控制已经被全能化和被神化了”[1]，这样最终导致内部控制被虚化。

三、审计介入内部控制的切入点

从上述分析可以看出，“内部牵制是内部控制的‘神，是内部控制的‘灵魂，是内部控制体系中‘最核心的环节，轻视内部牵制，‘内部控制就丧失了‘灵魂”[1]。所以，内部牵制是内部控制的核心，抓住了内部牵制，就解决了内部控制的主要问题。

随着审计技术的不断发展，内部控制也逐渐纳入审计的视野和范围。审计通过确认和评价内部控制的有效性，发现内部控制存在的缺陷，进而能够发现潜在的腐败风险。

基于此，审计介入内部控制，也应当以内部牵制作为切入点，抓住内部牵制中的核心内容——不相容职务分离这个关键点。在审计中，按照内部牵制的原理，针对不同的业务流程，就能比较准确地发现内部控制上存在的薄弱环节，从而揭示可能存在的风险。通过整改，可以最大限度防止腐败的发生。

比如，在预算管理方面，注重查看预决算管理部门和执行部门的职责是否做到了明确划分，分工是否各有侧重，防止预算编制符不符合规定程序，支出是否超预算、串项，预算是否随意变更调整等问题。在收支业务控制方面，注重查看催收和实际收款是否分清，防止出现自行设立收费项目和提高收费标准的现象，防止出现应收未收，私设“小金库”，收入未全额纳入学校财务部门核算问题。注重查看是否建立完善的支出审核报销制度，授权审批制度是否健全，合同、会议通知、出国批件等原始凭证是否齐全，票据是否真实，防止出现虚报冒领、套取资金的问题，导致学校资金受到损失。在政府采购业务方面，注重查看采购申请审查是否严格规范、招标流程是否规范透明，以防止出现围标串标、采购的货物质量或技术参数不能满足需求，从而使学校资金造成浪费或出现采购的货物不能有效使用的问题。在资产控制方面，注重查看入库出库领用手续是否齐全、资产账实是否相符，以防止出现资产流失的问题。在建设项目控制方面，注重查看在项目施工、项目竣工等环节是否做到按图施工，签证变更手续是否齐全、是否按规定程序办理，工程验收书是否专业全面、内页资料是否完整，以防止出现偷工减料、虚报结算等问题。在合同控制方面，注重查看是否设置合同归口管理部门、合同专用章的保管使用是否按规定程序办理、重要合同签订是否经过会签会审，以防止出现合同签订不明确、不公平，损害学校利益问题。

高校内部审计部门通过内部牵制这个切入点，对内部控制进行把脉诊断，能够发现内部控制中存在的漏洞，进而一方面通过整改，完善内部控制，防止出现问题甚至腐败的发生;另一方面可以沿着漏洞指向的方向进行追查，寻找可能存在的腐败现象，如发现切实的线索，则移交给有关部门继续处理，这样就可以有效预防与打击腐败，为反腐倡廉作出贡献。

参考文献：

[1]  李心合.被神化的内部控制与被冷落的内部牵制[J].审计与经济研究，2013，（3）：3-9.