煤炭企业实施去产能政策面临的困难与对策建议

文/李 华（安徽相王医疗健康股份有限公司）

2016年2月，国务院印发《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（以下简称《意见》），本轮煤炭行业供给侧改革正式开始。3年过去了，《意见》提出的“退出煤炭产能5亿吨、减量重组5亿吨”的目标基本实现，煤炭企业的经营形势根本扭转，全行业实现了较大幅度盈利。表面上看，煤炭行业去产能达到了预期目标，但是许多深层次问题一直伴随在去产能的过程中，还需要花大力气去解决。

一、煤炭企业去产能过程中存在的问题分析

1.职工安置问题

煤炭去产能全行业涉及130万名职工，占全行业职工总数的22%。在分流安置职工的实践中，主要存在以下突出问题。一是煤炭产业是劳动密集型行业，从业人员众多，若淘汰落后产能，关闭僵尸企业，将会导致大量人员失业，社会将面临大量职工转岗和安置的问题。二是煤矿职工思想观念转变慢，技能单一，对煤矿的依赖性大，转岗分流的难度大。三是配套资金很难到位。根据中央和《安徽省钢铁煤炭行业化解过剩产能职工分流安置资金共管账户管理暂行办法》有关要求，去产能职工分流安置费用由中央、安徽省承担50%，地方政府与企业承担50%。但是由于地方政府财政困难，往往通过退出产能矿井土地收储出让取得的收入予以解决。但由于退出煤矿偏僻，土地收储资金很难落实到位，导致地方政府的配套资金迟迟无法到位。四是地方政府核定离岗退养人员基本生活费用较低。五是去产能专项奖补资金使用范围不明确。《意见》指出专项奖补资金用于职工内退需缴纳的各类保险、基本生活费、清偿工资、解除劳动合同的经济补偿金等，对于在职伤病亡遗属生活补贴、工亡遗属生活待遇、工伤职工由企业负担的工伤保险、职工分流外出的各项费用，以及其他发生在职工身上的历史遗留费用等是否可以使用专项资金，《意见》没有明确说明。

2.去产能矿井的债务处置问题

煤炭企业自2013年进入“冬天”以来，历经4年多的生死考验，目前全行业虽然逐步走出低谷，但企业的债务问题并没有从根本上解决，煤炭企业的资产负债率依然居高不下。当前，随着去产能政策的深入实施，煤炭企业的资产负债率将会进一步提高。一是关闭后的煤矿资产处理变现能力极弱。煤矿资产的专用性高，许多成本都是沉没成本，绝大部分资产将形成净损失，难以收回变现。二是关闭煤矿的自身债务均由母公司统借统还，即使少部分是以自身名义发生的债务，也都要由上一级母公司进行担保，煤矿关闭退出后，事实上所有债务均由集团公司承担。三是关闭矿井的职工安置涉及人数多，费用高，国家奖补资金杯水车薪，资金缺口大，只能靠存续的母公司借款解决。

3.去产能治理中市场和政府的关系问题

改革开放40年来，我国经济体制改革的核心问题一直没有根本解决，这个核心问题就是政府与市场的关系，即市场配置资源的决定性作用没有很好地发挥出来。不论是煤炭产业的“黄金十年”，还是煤炭行业当前的供给侧改革，都不是真正的市场经济体现。比如本轮煤炭去产能的调控，为加强政策的贯彻执行，国家发改委、国家能源局组织有关部门，对煤矿超能力生产和落实276日工作日制度情况进行督查暗访，这是典型的行政手段。煤炭去产能，打压供给，人为地缩小供需之间的鸿沟，煤炭价格反弹，煤炭行业脱困，达到了政府宏观调控的目标。但是从长远来看，可能若干年后又会产生新一轮的供需失衡。对此，2018年，煤炭行业去产能政策由“总量性去产能”转变为“结构性去产能、系统性优产能”。这也再一次证明市场未能充分发挥作用。

就中国当前的能源结构来说，煤炭是主力军，煤炭市场也是最放开的市场，但是煤炭行业冰火两重天的境遇，从反向说明煤炭经济还不是真正的市场经济。首先，煤炭价格的形成机制存在问题，煤炭价格没有真正反映出市场供求关系。煤炭与电力企业的博弈一直没有解决好，不是“电找煤”，就是“煤找电”，背后都有政府过度干预的影子。1993年，煤电两个行业就开始了博弈；1995年，煤炭价格国家表面上说放开，实际是“放而不开”，电煤实行的是政府指导价；1996—2001年，国家实行“煤电价格联动”政策，但实际上该政策很难落实；2002—2006年，国家实行电煤放开，但由于电价不放开，政府不得不在中间协调；2013年以来，煤电之间的互博政府不再协调，煤价自此彻底放开。但是从实际情况来看，2013年以来国家出于多种考虑，直接或间接地给予煤炭产业“政策扶贫”，这又导致电力企业怨声载道。可见，煤炭市场上的价格未必是真正的市场价格，煤炭资源的配置依然以行政手段为主。其次，我国的煤炭企业基本都是国有企业，而国有企业的市场主体身份天生不足。既然是国有企业，理所当然要承担社会职能、政治职能，这样煤炭企业的兴衰就不是由市场决定，实质上还是由政府决定。

二、落实煤炭企业去产能政策的对策建议

1.妥善安置职工

妥善安置职工是去产能工作的重中之重，是基础性工作。在当前形势下，煤炭企业可以通过转岗就业、扶持创业、内部退养、公益性岗位安置等多种渠道，逐步优化人力资源结构，合理安排分流职工，稳步推进职工安置工作。一是建立关闭退出机制，多渠道分流安置富余人员。通过内部调剂、放假待岗、转岗培训、停薪留职、内部退养等措施，与职工充分协商，经本人自愿，企业同意并完善相关手续，确保富余人员安置到位。二是鼓励体制机制创新，促进社会再就业和创业。积极营造“大众创业，万众创新”的氛围，鼓励富余人员自主创业，拓宽就业渠道。可与单位签订带领富余人员创业协议，约定扶持期，制定奖励政策，消除创业人员的后顾之忧。三是对不能实行市场就业的困难职工，企业要积极向政府申请资金、政策扶持，对其进行妥善安置。建议企业加大培训范围和力度，提高职工的岗位适应能力。各级政府必须到位不虚位，要落实配套资金，提供更多的公益性岗位，扩大去产能奖补资金的适用范围，切切实实按照国家政策文件要求去做，为企业解决实际负担。

2.多渠道处置去产能企业债务

一是尽快研究制定去产能煤矿资产与债务处置可操作的实施办法。目前已出台的政策文件原则性的规定多，可操作性不足。如2016年12月由中国银监会、发展改革委、工业和信息化部联合发布的《关于钢铁煤炭行业化解过剩产能金融债权债务问题的若干意见》（银监发〔2016〕51号），虽然提出13条意见，但操作性依然不强，还需要尽快出台配套办法或实施细则。二是对关乎国计民生和国家安全的战略性企业，按照要求完成去产能的关闭煤矿债务，由金融机构核销本息或停息挂账。三是实施债转股，建立债转股平台，实施债权转股权，做到应转尽转。四是发行特别国债，以退出产能煤矿所欠集团公司债务为限，由财政部发行特别国债，支持集团母公司贷款银行核销去产能涉及的债务。

3.真正发挥市场配置资源的决定性作用

一是要建设好、维护好市场外部环境，完善市场基本制度，转变政绩观和发展观，更多地扮演“守夜人”角色，弱化父爱主义情结，宏观经济调控尽量以经济、法律手段为主，以行政手段为辅，避免煤炭产业的大起大落。二是加强煤炭经济的预警研究，充分发挥专家学者“智囊团”的作用，尽可能地超前做出理性判断，提前释放政策信号，加强对煤炭企业的引导，从而保证煤炭供需的长期均衡，保持煤炭经济的长期稳定。