地方立法升级“控烟”

刘峣 莫南

近段时间以来，杭州、西安等地通过修订条例或出台办法，限制公共场所区域的吸烟行为，甚至将电子烟也纳入控烟范围。不过，更多的声音是，控烟令不断升级，但严法更需“落地”。

2019年1月1日，杭州实施新版“控烟令”，规定室内公共场所、室内工作场所、公共交通工具内全面禁烟。同时，明确将电子烟纳入控烟范围。

此前不久，又一个城市加入严格控烟“阵营”。2018年11月1日，《西安市控制吸烟管理办法》正式施行。该办法规定，室内公共场所、公共交通工具及部分公共场所的室外区域全面禁烟。

不难发现，近年来我国城市控烟的立法步伐加快，多地陆续修订或出台控烟政策，限制公共场所等区域的吸烟行为。尽管在立法层面举措不断升级，但在实施过程中，城市的“烟火”依然难以完全熄灭。如何弥补监管空白、完善戒烟服务，仍考验城市管理者的智慧。

多城控烟 成效显著

2019年1月初，位于北京王府井步行街的一个类似露天咖啡座的开放吸烟区，吸引了媒体的关注。

该开放吸烟区面积足有70平方米，是一家公司为宣传“共享吸烟室”理念而设立。北京市控烟协会组织专家对此进行实地调查，于2019年1月6日作出回应称，吸烟区明显违背《北京市控制吸烟条例》，并涉嫌误导青少年，应该取缔。1月11日上午，上述吸烟区被拆除。

近年来，多个城市出台措施，加强公共场所吸烟行为管控。

西安出台的控烟办法，除了明确对吸烟当事人施以处罚外，还对相关场所一方的管理者规定了劝阻义务。对不听劝阻的吸烟者，要求其离开该场所;对不听劝阻且不离开该场所的，应当固定相关证据并向有关行政管理部门举报;对不听劝阻并扰乱公共秩序的，向公安机关报案。

杭州也升级了城市控烟条例，从2019年起，杭州公共场所控制吸烟将扩大到全市范围。

事實上，城市控烟已不是新概念和新举措。早在2003年，中国就签署了《世界卫生组织烟草控制框架公约》，要求所有的室内公共场所和工作场所全面无烟。而“公共场所禁烟”也已纳入我国国民经济和社会发展规划及“健康中国2030”规划纲要。目前，包括北京、上海、深圳、青岛等在内的约20个城市出台了公共场所禁止吸烟的地方性法规，重庆、张家口等城市也将公共场所全面禁烟纳入了立法计划。

如今，营造无烟环境已成为社会期待。一方面，烟草对吸烟者有害。世界卫生组织的报告显示，烟草制品的使用与中风等心脑血管疾病之间存在重要关联，是全球非传染性疾病致死的主因之一。另一方面，二手烟暴露也给包括妇女、儿童在内的人群造成伤害。研究显示，即便设立吸烟室和通风系统等措施也无法减少二手烟暴露。

从已经实施控烟法规的城市来看，公共场所禁烟成效显著。2015年，北京市施行“史上最严控烟令”，在“带顶”和“带盖”的室内公共场所全面禁烟。据北京市健康促进工作委员会办公室发布的消息显示，控烟3年后，北京市成人吸烟率为22.3%，吸烟人群减少约20万人。在场所方面，医疗机构、学校和宾馆的禁烟率最高。

陕西省社会科学院政治与法律研究所所长郭兴全认为，强制在公共场所禁烟，压缩吸烟空间，能够提高公众对吸烟危害的认识，有益公众健康，同时也是城市文明程度提升的新要求和重要指标。

监管缺失 措施“打折”

虽然严格控烟落到了“纸面”，但要真正落到“嘴边”、落实到监管层面，依然任重道远。

对于控烟、禁烟举措，仍有不少烟民不以为意，不理解、不支持，在看不见的角落继续“吞云吐雾”。目前，在很多控烟城市中，仍存在着吸烟难控、难禁的现象，车站、餐馆包间等区域成为隐蔽的吸烟场所。

北京市控烟协会的数据显示，仅从2017年11月到2018年1月的3个月间，“无烟北京”微信公众号就收到群众对违法吸烟行为投诉举报3920件，其中写字楼占比达到43.4%。

监管层面的缺失，是制约控烟效果的重要原因。有业内人士指出，一些公共场所，尤其是娱乐场所和休闲服务场所，出于经济利益考虑，纵容场所内的吸烟行为;相关执法部门也存在职责不清、人员不足等问题。

此前，青岛市相关部门在总结控烟5年来的工作时提出，控烟执法存在多部门分头监管、“九龙治水”的问题，部分部门只有监督管理权，没有执法权。虽然控烟成果可观，但几年来执法部门对违法现象开出的罚单寥寥无几。

即便是“最严”的控烟法规，也存在妥协和“打折”现象。例如，西安的控烟办法规定，对于违反规定在禁烟场所吸烟的吸烟者给予警告，并处10元罚款。对此，不少专家和民众认为处罚标准偏低。此外，有的城市仍试图给公共场所控烟留“口子”，允许娱乐场所、机关事业单位等区域设置吸烟室。

2018年6月，被称为“公共场所无烟诉讼第一案”的案件引发舆论关注。大学生小李在乘坐列车时遭遇吸烟区的二手烟，向多部门投诉无果后，将运营该趟列车的哈尔滨铁路局诉至法院。最终法院判决要求在相关列车上拆除烟具，取消吸烟区。

中国控烟协会副会长支修益表示，虽然中国控烟履约取得了不少成绩，但是要实现到2030年将15岁以上人群吸烟率降低到20%的目标，还需要各有关方面的共同努力。

另一个出现的新情况是，近年来新型烟草产品电子烟发展势头迅猛，而监管却是盲区。

曾任中国疾病预防控制中心控烟办主任的姜垣在接受媒体采访时表示，传统烟草里所含的有害物质有200多种，烟草在燃烧过程中会把这些有害物质释放出来。尽管加热不燃烧的电子烟在一定程度上减少了有害物质的释放，但还是会释放出有害物质，未成年人使用这种电子烟同样会危害健康。

深圳市控烟协会副秘书长熊静帆表示，通过调查研究发现，青少年是电子烟主要营销对象之一，一旦未成年人吸电子烟成瘾也会促使他们吸食普通卷烟。因为尼古丁的成瘾性，对未成年人的身心发育及健康会造成危害。“世卫组织发布的报告中显示，目前没有充分证据证明吸电子烟可以戒烟”。

目前，除了民航、地铁等对电子烟明确作出限制外，大多数公共场所仍是模糊地带。2018年10月，北京市发布的控烟黑榜显示，公众对电子烟等新型烟草类型的投诉不断。

协调执法 创新管理

面对控烟监管过程中的难题，各地也在进行探索。

杭州在最新的控烟条例中，改变了原本卫生行政部门一家负责控烟监管的模式，规定教育、文化、旅游、体育、交通运输、公安机关等多部门在各自行业或者领域内实施控制吸烟的监督管理工作。目前，上海、深圳等地均采取多部门执法，以解决执法力量不足问题。

对此，有专家指出，控烟法规的实施离不开多部门联合，但同样需要一个协调机制，建立起执法责任制，让社会充分了解控烟执法情况。

对于违法吸烟者的惩戒“升级”同样是重要手段。北京市卫计委日前表示，除了对被查处的单位和个人进行曝光外，还将把违法吸烟行为纳入信用信息档案，以达到联合惩戒的目标。

此外，“新煙种”的出现给监管带来了更大的挑战。

不少业内人士呼吁，电子烟完全符合烟草制品的特征，应尽快纳入监管范围之内。此前，香港宣布全面禁止电子烟的进口和销售;深圳也提出，将禁止电子烟的相关条款纳入修订的控烟条例;北京市卫生和计划生育监督所表示，将加强电子烟危害及管理模式的研究，探索公共场所禁止使用电子烟的可行性，为电子烟的管理提供相关依据。

“电子烟是新问题，会造成立法滞后、监管缺失等问题。由于无法可依，但又切实存在，就会形成公众投诉、监管无奈的局面。”中国控制吸烟协会公益法律专家委员会主任委员王振宇表示，杭州将电子烟等新型烟草纳入控烟范围，是领先之举，在全国具有推广意义。

在执法上，与吸普通烟草相比，对吸电子烟的监管有何难度？

杭州市疾控中心副主任丁华表示，杭州新版控烟条例实施以后，电子烟管控的难度在于，电子烟更新换代快，不断出现的新产品导致认定难度大。因为认识上的误区，烟民与执法人员可能发生矛盾和争执。因此，在常规执法管控的基础上，要加强健康宣教，向群众宣传电子烟的危害，扭转人们对电子烟认识的误区。

不过，在姜垣看来，推动将电子烟纳入控烟范围，不会遇到执行难的问题。“控烟可以做到，为什么控电子烟做不到呢？从全国调查来看，使用电子烟的人数占0.5%，人数并不多，落实起来应该不会很难。电子烟的危害是逐渐显现的问题，很多地方在今后的监管和立法中要考虑到这一点。”姜垣说。