2018年国家立法路线图

阿计

刚刚落幕的2018年，是改革开放40年的纪念之年，是依法治国方略全面升级的开局之年，也是十三届全国人大及其常委会的履新之年。这一年，国家立法机关在多个维度高歌猛进、砥砺前行，为法治立法，为改革立法，为权利立法……此起彼伏的立法、修法行动，在国家立法史册上写下了不负时代使命的精彩篇章。

立法，引领国家治理

2018年3月11日，十三届全国人大一次会议通过的宪法修正案，以新一届人大立法开篇之势，谱写了这一年最具里程碑意义的国家立法。

作为与国家前途、人民命运唇齿相依的根本大法，宪法如何保持与时俱进的品格，始终是法治建设的核心议题。此轮修宪是1982年现行宪法诞生以来的第五次修改，距上一次修宪已有14年。这十多年间，正值深化改革、社会转型的关键期，这样的时代语境，既决定了修宪的必然性，也预示了将改革的理论、实践和制度创新载入宪法，乃是此次修宪的神圣使命。

正是基于这样的政治逻辑，此次宪法修正案所确立的一系列重大制度安排，涉及坚持党的领导，诠释依法治国新内涵，完善人大制度、统一战线制度、宪法宣誓制度、国家主席任期制度、国务院管理制度、地方立法制度、监察制度等多个维度。宪法修改的每一条每一字，都蕴含着推进国家治理体系和治理能力现代化的宏图大略。

尤其值得注意的是，此轮修宪的一项重要目标是为国家监察体制改革开辟通途。宪法修正案在国家机构一章中专门增设了“监察委员会”一节，条文达11条之多，占全部21条宪法修正案的半数以上，可见其分量之重。不仅以宪法形式确认了一项重大政治体制改革，亦为监察法的制定提供了宪法依据。

2018年3月的全国人代会上，继宪法修正案后，另一场立法重头戏便是接踵而至的监察法，社会期待已久的反腐大法，终成硕果。

近年来日趋深入的反腐风暴，在取得骄人战绩的同时，也遭遇了监察范围过窄、反腐力量分散等瓶颈难题。重塑国家监察体制，成为事关全局的政治改革选项。2016年和2017年，经全国人大常委会两次授权，监察体制改革试点先是在北京、山西、浙江等三地先行，继而在全国推开，其最终目标是构建集中统一、权威高效的新型国家监察体制。

监察法呼应的，正是以立法确认、深化监察制度改革的时代要求。监察法围绕监察机关、职责、范围、管辖、权限、程序等诸多环节所作出的全方位规则设计，尤其是对公职人员实现监察全覆盖、用留置取代“两规”措施等制度创新，无不直面困扰已久的反腐法治议题，彰显了以法治思维和方式反腐的立法追求。反腐大业的规范化和法治化，由此实现了历史性的突进。

监察法诞生仅仅五个多月后，8月联袂出台的刑事诉讼法修正案和国际刑事司法协助法，又写下了反腐立法的续篇。前者除了完善刑事诉讼规则与监察体制改革的衔接外，最大修法亮点是创设了刑事缺席审判制度。后者则为加强国际合作，打击包括腐败在内的严重犯罪填补了国内法空白。两部法律一修一立，不仅大大拓宽了反腐跨境追逃追赃的路径，更宣示了将反腐进行到底的中国声音——正义，或许会迟到，但永不会缺席！

从反腐体制变革到反腐审判创新，再到反腐国际合作，2018年集体发力的反腐立法，以遼阔的视野，编织起了日趋严密的反腐法网。

梳理2018年的立法成果，极具特色的是4月出台的英雄烈士保护法。以专门立法形式保护一个特殊群体的身后清誉，在我国立法史上尚属首次。就立法体量而言，英雄烈士保护法在2018年国家立法行列中或许称不上是一部“大法”，但其意义却不容小觑。英雄烈士保护法守护的，不仅是英烈的权益，更是爱国的情感、国家的价值观，其直击人心的效应恰如一篇文章标题所言——“昨天你用生命捍卫我们，今天我们用法律保护你！”

立法，开辟改革通途

对于最近几年日趋深入的新一轮司法改革而言，2018年是一个确认、巩固司改成果的立法收获季节。

率先亮相的，是4月出台的人民陪审员法。此前经全国人大常委会两次授权，部分法院启动了为期两年的人民陪审员制度改革试点，继而又延长一年。改革试点收官之际，也是验收改革成果的立法节点。人民陪审员法所设计的扩大选任范围、完善参审机制、合理区分事实审和法律审等重大创新，无不深植于改革实践的土壤，直指“陪而不审、审而不议”等历史积弊，对于司法民主的真正落地，意义深远。

8月完成修改的刑诉法，除了构建反腐新机制外，另一个重要方向是将此前经全国人大常委会两次授权、在部分城市试点的速裁程序和认罪认罚程序改革，正式上升为法律规范。两项刑事新制度所传达的减轻诉累、宽严相济等司改理念，为刑诉制度的现代化改革写下了浓墨重彩的篇章。

更加令人瞩目的是8月同时修法告成的人民法院组织法和人民检察院组织法。这是“两院组织法”自1980年施行以来的首次全面修改，也是多年司改的总结性宣言。司法责任制，法官、检察官员额制，跨行政区划法院、检察院，巡回法庭等重量级的司改成果，以及保障司法公正、职权行使的诸多制度改革，纷纷载入两部国家司法制度的支柱性法律，为司改行稳致远提供了法律支撑。

同样值得记取的还有，全国人大常委会4月出台的关于设立上海金融法院的决定，为一种新型专门法院颁发了“准生证”;10月出台的关于专利等知识产权案件诉讼程序若干问题的决定，为知识产权审判体制的深化改革铺平了道路。与此同时，法官法、检察官法的修订草案已于12月经历二审程序。更多的司改成果转化为现实立法，已经遥遥在望。

土地变法高歌猛进，是2018年立法的又一鲜明走势，其标志性事件是农村土地承包法于12月成功完成修订。关涉亿万农民权益的农村土地制度，向来是改革的焦点，也是立法的难点。此次修法的一大核心追求是，将农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”这一重大制度创新载入法律。此外，修改后的农村土地承包法，对于稳定农村土地承包关系、维护进城务工和落户农民的土地承包权益等诸多现实问题，均作出了清晰的制度安排。字里行间，处处洋溢着尊重农民意愿、赋予更多权利的法律温情，具有中国特色的农村土地制度立法，由此掀开了崭新的一页。

农村土地承包法修法告成之际，更深层次的土地制度变法亦已加速。12月，全国人大常委会授权再次延长部分地区农村“三块地”试点改革期限，与改革相呼应的土地管理法、城市房地产管理法修法草案也同时浮出水面。可以预计，以喷发于2018年末的这波土地变法高潮为起点，正在渡过深水区的土地制度改革，终将在立法中找到理想的归宿。

2018年，国家立法机关以改革为母题的立法行动，并不仅仅局限于司法、土地等领域。这一年，从赋予中国海警局海上维权执法职权的人大相关决定，到为应急救援国家队量身打造的消防救援衔条例，无不紧扣着体制改革的脉搏。这一年，村民委员会组织法和城市居民委员会组织法联袂小修，两委任期由3年改为5年。公务员法修订完工，公务员职务与职级并行等重大改革正式入法。也是在这一年，公司法完善股份回购规则的修法行动，为资本市场贡献了一大改革利好。而全国人大常委会以授权决定形式，先后延长股票发行注册制、药品上市许可持有人制度试点改革期限，更是凸显了重大改革于法有据的法治立场。

在2018年立法与改革同行的交响曲中，极为嘹亮的是围绕机构改革所奏响的立法乐章。3月，全国人代会的一纸批准决定，为最新一轮国务院机构改革颁发了通行证。4月，全国人大常委会针对机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整议题，以决定形式作出过渡期安排。与此同时，衔接机构改革的大规模法制改造工程全面启动，到10月，已经以高效的“打包”修法方式，分两批对总计21部法律作出了一揽子调整。

时至年末，以“打包”方式提交审议的产品质量法等17部修法草案，更是堪称“为改革立法”的集大成者，其修法内容分别涉及机构改革、“放管服”改革以及医疗保险试点改革，并最终分类出台了4个修改决定。这一立法范例，不仅集中释放了立法促进改革、改革反哺立法的互动效应，亦为2018年的改革立法画上了一个圆满的句号。

立法，护卫民生权利

2018年8月，随着电子商务法的闯关成功，社会期盼已久的一个立法梦想终于开花结果。规范电子合同的订立与履行，明晰电商经营者和平台的责任义务，剑指“炒信”“刷单”等网购侵权乱象，构建公平畅通的争议解决机制……电子商务法的诸多制度设计，共同塑造了政府监管、行业自律、社会共治相结合的市场治理机制，最终炼成了一部电子商务的促进法、合法权益的保障法。

从起草到诞生，电商立法穿越了五年时光，其间历经两届全国人大常委会的四次审议，三次向全社会公布草案征求意见，这在近年来的立法实践中实属罕见。法律草案的每一次变化，都涌动着激烈的利益博弈。然而，也正因为行驶于人大主导、开门立法的轨道上，电商立法在博弈中求共识，最终达成了平衡保护各方合法权益的最优选择。而电子商务法本身，也因此成为科学立法、民主立法的典范。

8月的又一大立法突破是土壤污染防治法的诞生，在大气污染防治、水污染防治、海洋环境保护等多部环保法律先行多年之后，环保立法的最后一块“硬骨头”终于被攻克。划定污染责任边界，构建风险管控体系，严罚污染违法行为，创设污染修复制度……土壤污染防治法的诸多立法亮点，无不直面土壤防治的焦点和难点，贯穿着“预防为主，保护优先，分类管理，风险管控，污染担责，公众参与”的立法新思维。更重要的是，土壤立法的告成，意味着影响环境质量的主要因素，已经全部进入法律治理的视野，由此构筑起了系统性、全方位的环保法制链条，织密了让民众吃得放心、住得安心的法制网络。也正是从这个意义而言，土壤污染防治法不仅是一部填补空白的环保立法，更是一部保障权利的民生立法。

若论2018年最具惠民色彩的国家立法，莫过于8月完成修法的个人所得税法。与前六次个税法修改相比，本轮修法的最大亮点在于，不再仅仅停留于个税起征点的调整，而是对饱受诟病的个税传统税制作出了大刀阔斧的变革。从对部分劳动性所得实行按年综合征税，到扩大中低档税率级距，再到将教育、医疗、住房、养老等关涉百姓切身利益的日常支出设为专项附加扣除，其史无前例的改革力度，标志着呼唤多年的综合与分类相结合的个税改革，终于实现了历史性的突破。由此，不仅使亿万国民得享改革的红利，亦为个税制度打开了深化改革的大门。

回望2018年的国家立法足迹，除了已经落地生根的立法果实，大放异彩的还有那些仍在路上的立法。其中最具分量、也最牵动人心的，当数8月现身的民法典各分编草案。

民法典各分编草案进入初审程序，标志着承载着几代国人企盼的权利法典，向梦想成真迈出了第二步。相对于民法总则侧重于权利机制的宏观架构，民法典各分编着眼的是权利细节的精雕细琢。由物权编、合同编、人格权编、婚姻家庭编、继承编、侵权责任编构成的6编草案，条文共有1034条之多，其体量之大，史无前例。

从改进业主权利保护规则，到创设“老有所居”的居住权;从破解债权实现难题，到保护弱势合同当事人;从人格权独立成编，到构筑反性骚扰制度防线;从进一步尊重婚姻自主权，到增添遗嘱新形式;从扩大精神损害赔偿范围，到厘清“无偿搭乘”事故赔偿责任……民法典各分编草案立足问题导向、回应国民关切的精细设计，处处彰显着权利的温度、法律的情怀。

按照既定的立法路线图，民法典各分编草案集体亮相后，将分拆成几个单元分别进行若干次审议和修改完善，最终与先期出台的民法总则合并为完整的民法典草案，在2020年全国人代会接受最后的检阅。2018年末，随着民法典合同编草案、侵权责任编草案率先启动再审程序，打造权利法典的后半程已经渐行渐深。

除了民法典各分编草案这一鸿篇巨制，2018年的立法路上還奔跑着众多的权利立法身影，与公民生命、健康权益息息相关的基本医疗卫生与健康促进法草案、药品管理法修法草案、疫苗管理法草案，旨在强化知识产权保护的专利法修法草案等等，或步入呼之欲出的倒计时，或搭上立法审议的末班车。驻足岁月更替的时间界河，回眸去岁的立法风景之时，更多的立法蓝图已经浮现在远方的地平线上。