水利水电工程临时占用林地的相关规定和建议

李 磊，李 杰，张刘东

(1.云南省水利水电勘测设计研究院，云南昆明650201；2.云南农业大学，云南昆明650201)

0 前 言

林地的分类系统极其复杂[1]，按照林地覆盖类型和森林主导功能不同可分为“林地系统”和“林种系统”[2]；按照事权可分为“国家级”和“地方级”；按照保护等级可分为“Ⅰ～Ⅳ级”，各大分类系统中还有数个子分类[3]。而在林地管理规定中常常出现一条规定涉及多个分类的情况[4- 6]，如关于《加强临时占用林地监督管理的通知(林资发〔2015〕121号)》中的第二条“不可恢复林业生产条件对山体造成破坏的采石、取土场等附属工程临时占用林地，不得使用Ⅱ级以上保护等级林地中的有林地，不得使用一级国家级公益林地”。其中，涉及了保护等级分类中的“Ⅱ级”，林地分类中的“有林地”，林种分类中的“公益林”，事权分类中的“国家级”，若设计人员不能准确理解各分类系统的含义，往往使得设计的用地范围不符合国家林业局令第35号《建设项目使用林地审核审批管理办法》，用地手续不能获批。由于永久征地涉及的一般是重要永久性建筑物，受地质、高程、供水对象、投资等多种因素影响，其布局多具有相对的“唯一性”。水利水电工程多属公益工程、民生工程；因此林地管理中对永久用地的支持力度较大，而临时用地可选择的余地较多，林地管理中的限制也就相对严格。笔者结合工作中的经验，系统说明林地管理中对工程临时占用林地的有关规定，重点是与林地保护等级的对应关系，并提出建议。

1 临时占用林地的相关规定

从各条法规(见表1)中对临时占用林地的规定中可以归纳出一个核心内容“禁止使用Ⅰ级保护林地，限制使用Ⅱ级保护林地，合理使用Ⅲ、Ⅳ级保护林地”；加上对于国家、省(市)重点项目的区别对待以及其他环境敏感区的限制，构成了临时占用林地的管理体系。从发文的时间顺序也可以看出逐年趋于严格，这与国家生态文明建设的理念是相契合的。

表1 主要法规中对临时占用林地条款内容

表2 林地分级保护管理对照

表1中频繁出现的就是“保护等级”和“公益林”两个词，保护等级含义明确的内容出现在《全国林地保护利用规划纲要》(2010年～2020年)中，其根据生态脆弱性、生态区划重要性及林地生产力等指标，对林地进行评价定级，划分了4个保护等级，具体见表2。

从逻辑关系来看，国家级公益林保护等级至少是Ⅱ级，地方公益林保护等级至少是Ⅲ级。根据林资发[2009]214号《国家级公益林区划界定办法》，国家级公益林本身还划分有3个子保护级别。原因是国家级公益林是指“生态区位极其重要或者生态环境状况极为脆弱，对国土生态安全、生物多样性保护和经济社会可持续发展具有重要作用，以发挥森林生态和社会服务功能为主要经营目的的重点防护林和特种用途林”。因此，其自然处于保护等级的顶部[7- 8](见图2)。

图1 林地保护等级的层级示意

2 临时占地类型与保护等级的对应关系

大中型水利水电工程临时占地大体可分为料场、渣场、生产生活区、道路这4种类型。从恢复的难度看，料场最难，渣场次之，生产生活区、道路较为容易。本文中以A、B、C类分别分析与保护等级的关系。对于料场的限制，表1中的各个文件都有明确的表述，综合分析集合的逻辑关系，在Ⅱ级保护等级下只剩下“地方公益林属于Ⅱ级的非有林地”这一苛刻条件，在实际操作中已经没有指导意义。因此可以认为，对A类Ⅱ级保护等级已经原则禁止了；同时增加了“不得在易发生崩塌、滑坡和泥石流区域和不得在县级以上公路、铁路两侧视野范围内选址”这两个条件。对A类限制的法律依据是《中华人民共和国森林法》第十九条“禁止毁林开荒和毁林采石，采砂和其他毁林行为”。B类在条文中没有点明，但恢复林业生产条件难度较大。有些省(市)是参照A类根据工程重要性的不同区别对待，同时加强对复垦的要求。C类则已没有地类限制，只有保护等级的要求；但要注意项目是指国家和省级重点项目。

综上所述，对于大中型水利水电工程临时占地“Ⅱ级保护等级”是个管理的底线，在此保护类别以下的林地可以使用，以上的Ⅰ级保护等级禁止使用，Ⅱ级保护等级内区别对待，林地恢复难度越大的限制越严格。

表3 不同类型临时占地的限制等级

3 应对建议

(1)设计人员应系统学习国家对于临时占用林地管理的有关规定，将临时用地合规性纳入设计控制因素。在水利水电工程设计过程中，用地的确定一般由水工、施工、水保、征地移民等专业共同配合完成。随着国家“依法行政”的快速发展，设计规范显现出一定的滞后性；同时林地管理的法律体系庞大，各专业对此的理解往往不在一个水平上，常发生忽视用地合规性的情况，使得问题出现在用地审批环节，影响工程建设进度。建议：相关各专业人员系统学习林地管理的规定，尤其是征地移民专业设计人员应追踪和深刻理解其法理内涵，并引导其他专业设计人员逐步转变设计理念。

(2)设计工作中，必须进行工程设计图和林地保护等级分布图的叠图分析。建议：将工程设计图和林地保护等级分布图的叠图分析作为设计质量控制的一环。设计中通过分析和多次迭代，综合考虑各种因素，选定合理方案。在此过程中，加强与业主、林业管理部门的沟通，积极主动征求管理部门意见。

(3)建议：地方政府在推进“多规合一”、构建空间规划体系时，处理好开发和保护的关系。水利水电工程建筑物典型的布局由水库、枢纽、输水建筑物组成，在空间上以点、线、面组合的形式出现，由于各种规划和水库前期工作在时间和精度上的不同步，信息沟通的不充分，在空间体系规划中常仅仅预留出水库和枢纽的部分，对于输水通道关注不够，建议统筹考虑工程的总体布局，适当留有余地。