安徽省重点开发区域主体功能区建设对策研究

张贝尔 孙京禄 陆贝贝 徐鑫

摘要：建设主体功能区是我国经济发展和生态环境保护的大战略，目前主体功能区建设进入全面实施阶段。重点开发区域以提供工业品和服务产品为主体功能，是新型工业化城镇化开发的主战场。本文总结近5年安徽省重点开发区域主体功能区建设成效和不足，从完善规划体系、优化空间格局、构建现代化产业体系、推动绿色低碳发展、强化要素保障、完善绩效考核制度等方面，提出进一步推动安徽省重点开发区域主体功能区建设的对策建议。

关键词：主体功能区制度重点开发区域区域协调发展

[HJ1.3mm]推进主体功能区建设，是我国经济发展和生态环境保护的大战略。中共中央、国务院印发《关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》（中发〔2017〕27号），提出到2020年按照不同主体功能定位的差异化协同发展格局趋于完善，国土空间开发保护质量和效率全面提升。重点开发区域以提供工业品和服务产品为主体功能，是支撑经济增长的重要增长极，人口和经济密集区，落实区域发展总体战略、促進区域协调发展的重要支撑点。加快推动重点开发区域主体功能区建设，是实现主体功能区战略精准落地的重要任务，也是促进经济社会高质量发展的重要抓手之一。安徽省重点开发区域集中分布于皖江城市带承接产业转移示范区，并在皖北、皖西和皖南各市部分市辖区呈点状分布。包括41个市辖区和7个县，国土面积335万平方千米，占全省2387%。

一、安徽省重点开发区域主体功能区建设成效

（一）集聚能力显著提升

重点开发区域是全省人口重要承载区和经济重要集聚区。重点开发区域用2387%的国土承载了全省40%的人口，贡献了全省60%以上的GDP，经济密度比全省平均水平高15倍，城镇化率比全省平均水平高近20个百分点。2013—2017年五年间，重点开发区域内城镇化率提升近8个百分点（见表1），城镇化工业化集聚发展特征明显。

（二）国土开发效率提高

重点开发区域内可开发利用土地资源丰富，开发强度比全省平均水平高5个百分点左右，2013—2017年开发强度小幅增长，年均增长026个百分点。土地利用效率逐年提升，亿元生产总值建设用地降低至4439公顷（见表1），比全省平均水平低45%左右，年均降低265%。

（三）产业创新要素集聚加快

全省重点开发区域内集聚有19个省级战略性新兴产业集聚发展（试验）基地、57个战略性新兴产业重大工程/重大专项，分别占全省总数的79%和89%以上。形成全省战略性新兴产业集聚发展高地和创新策源地，对全省产业转型和供给侧结构性改革形成引领带动作用。

（四）生态环境质量稳中有升

随着安徽省重点开发区域产业结构调整加快和能源结构优化升级，大气环境质量恶化趋势得到遏制。各市市区2013年以来二氧化硫年均浓度和酸雨率大幅下降，二氧化氮和PM10年均浓度略有上升，2015年以来PM25年均浓度基本稳定。水环境状况显著改善，流经重点开发区域的主要河流中，水质优良水体比重由45%上升至56%。长江干流水质保持为优。

二、安徽省重点开发区域发展面临的突出问题

（一）建设用地结构性短缺

安徽省重点开发区域正处于高增长向高质量发展转变关键阶段，必须保障高质量的生活空间、高效的生产空间和完善的配套基础设施空间，对建设用地需求旺盛。目前重点开发区域开发强度高，后备可供新增的建设用地资源严重不足，以合肥市重点开发区域为例，后备可利用土地资源不足04亩/人，部分地区发展受土地要素制约严重。与此同时，重点开发区域开发时间长、程度深，长期以来积累的国土空间开发不合理和土地粗放利用状况尤为突出。大量不合理、低效率、与主体功能契合度低的建设用地占用了重点开发区域宝贵的建设用地资源，导致建设用地出现结构性短缺，严重影响了重点开发区域新型城镇化工业化建设和重大项目落地实施。

（二）产业低层次同质化竞争

近年来安徽省围绕重点开发区域打造了一批战略性新兴产业集聚发展基地和现代服务业集聚区。但总体来说，重点开发区域依然存在资源型产业占比较高、产业层次低、同质化程度高、产业创新能力不足等短板。以重点开发区域内的省级以上开发区产业发展方向为例，有25%以上的开发区将化工、建材、有色、钢铁等资源型产业作为主导产业，30%以上的开发区将服装、轻纺、食品、农副产品加工等劳动密集型产业作为主导产业，产业层次不高且存在路径锁定效应风险。40%以上开发区将电子信息作为主导产业，近60%的开发区将装备制造作为主导产业，产业同质化竞争现象严重。

（三）资源环境超载风险加大

重点开发区域承载我省最高密度的人口和经济，较高强度的工业化建设和城镇化开发，对资源环境造成较大压力。主要表现在以下方面：一是长江干流沿线与重点开发区域高度重合，该区域开发园区众多，工业企业特别是重化工企业较多，美丽长江（安徽）经济带生态功能重要，对生态环境和绿色发展要求较高，预期未来该区域资源环境提升任务艰巨。二是皖北各市城区水资源禀赋严重不足、地表水环境较差，受资源型缺水与水质型缺水双重影响，水资源和水环境已难以承载持续增长人口规模和工农业用水需求，存在较高资源环境超载风险。三是环巢湖地区人口密集、工农业发展较快，污染物排放强度较高，水环境和大气环境超载相对严重，随着工业化城镇化建设推进，预期未来该区域资源环境承载压力将持续加大。

三、加快推进安徽省重点开发区域主体功能区建设的对策建议

（一）完善规划体系

一是适时开展规划修订。《安徽省主体功能区规划》已颁布实施近6年，国内外、省内外环境发生巨大变化，生态文明思想进一步确立，长江经济带绿色发展成为区域发展共识，区域协调发展向更高水平、更高质量迈进。应以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，落实新发展理念，对《安徽省主体功能区规划》和已公布实施的市级主体功能区规划进行相应的修编，调整完善主体功能分区和发展目标任务。二是加快形成国家—省—市三级主体功能区规划体系，进一步发挥主体功能区制度在国土开发中的基础性和统筹性作用。三是启动各级国土空间规划编制，实现主体功能战略的落地实施。为重点开发区域的国土开发行为划定空间、限定强度、确定内容、排好时序。

（二）优化开发格局

在各市辖区核心区和老城区，以盘活和调整存量建设用地为主，逐年减少建设用地增量，以“增功能、增空间、增活力”为导向，有序实现城市有机更新。优化布局公共服务和基础设施空间、着力增加城市生态空间和公共活动空间、适度扩大现代服务业和高技术产业发展空间、改造提升居住空间，逐步置换调减区内工业用地。在城市周边、省级以上开发区和产业新城，适度扩大城镇建设空间，保障战略性新兴产业和现代服务业发展空间，控制资源型产业生产空间，增加公共服务空间，严守生态空间。引导产业向园区集中，促进产业集聚发展。优化农村居民点布局，有序清退空闲地和超标宅基地，促进低效土地二次开发。控制开发强度和开发时序。

（三）提升集聚能力

围绕合肥都市圈、沪宁合主轴带、G60科创走廊等发展潜力大、资源环境承载能力相对较高的区域，增加重点开发区域比重。在资源环境可载前提下，适度提升国土开发强度，重点布局一批战略性新兴产业集聚发展基地，培育一批安徽省战略性新兴产业重大工程、重大专项，打造一批功能完善的产业新城和城市新区。进一步提高人口和产业集聚能力;在皖北、皖西、皖南等限制开发区域连片分布的区域，以省级重点开发区域为重点，依托要素成本等优势，承接优化开发、国家重点开发区域产业转移，以限制开发区域内的省重点开发乡镇为重点，依托资源优势，集聚发展农林产品深加工、资源深加工等产业。就近承載并集聚限制开发区域迁出产业和人口，进一步完善“据点式”开发模式。

（四）推动绿色低碳发展

进一步提高产业集中度和“含绿量”。落实产业准入与淘汰制度，控制高污染、高能耗、高排放企业进入，加大工业三废治理力度，实施主要污染物排放总量控制，加大对违法排污企业处罚力度。促进企业集聚、园区优化，推进园区循环化和生态化改造。大力发展绿色低碳技术，切实推动绿色发展、循环发展、低碳发展。强化环保基础设施建设，实现企业园区污水处理全覆盖、环保设备运行全覆盖和环保数据监测全覆盖。加强长江、淮河等岸线资源保护和管理，促进岸线资源合理高效利用。

（五）完善配套政策

目前各类主体功能区中，重点生态功能区已相继出台财政转移支付、横向生态补偿、产业准入负面清单等配套政策，并取得良好政策效应。但重点开发区域主体功能配套政策尚存在短板，应从进一步强化要素保障、推动产业及人口集聚、资源环境承载能力综合管控等方面出台相应的配套政策，推动重点开发区域主体功能区战略和制度落地实施。实施差别化土地管理政策，创新投资金融政策等，实现要素保障能力与主体功能定位相适应。落实精准产业政策，学习广东等省经验，谋划覆盖各类主体功能区的产业准入负面清单或产业发展指导目录，按照各县市区主体功能定位明确鼓励、限制、禁止类产业，推动重点开发区域产业和人口集聚。

参考文献：

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[8]张贝尔，蒋旭东等安徽省区域生态安全动态评价与预警分析[J].中国农学通报，2018（27）.

[9]安徽省经济研究院安徽经济发展研究（2018年）[M].合肥：合肥工业大学出版社，2019

〔本文系安徽省发展和改革委员会“安徽省资源环境承载能力监测预警研究”项目阶段性成果〕

（张贝尔、孙京禄、陆贝贝、徐鑫，安徽省经济研究院）