从美国历次减税政策效果分析特朗普税改法案的影响

摘要：特朗普税改法案虽然在短期内可能造成财政赤字增加，但中长期看税改法案将对促进经济增长、提高企业投资意愿以及增强美国对全球资本的吸引力等方面产生积极影响。因此，在经济新常态背景下，我国也应重视减税对经济的激励作用，把降低企业税负作为减税的重点。

关键词：特朗普税改法案经济增长财政赤字投资意愿

一、特朗普税改法案基本内容

2017年11月20日，美国参议院和众议院通过了特朗普税改法案，该法案称得上自1986年以来美国最大规模的减税政策。税改法案其主要条款是大幅降低企业所得税和个人所得税。减税目的主要有四个方面：一是促进经济增长和就业的增加;二是简化复杂的税法体系;三是为家庭尤其是中产阶级家庭创造更多的税收减免;四是将企业税负从较高国家水平下降到较低国家行列。主要内容见表1。

由表1看出，企业所得税和个人所得税是特朗普税改法案的重中之重。究其原因，所得税不仅在美国税收制度中居于主导地位，而且可以直接影响企业投资和居民储蓄的数量，对经济的影响更为直接和强烈。

二、从历次减税政策看特朗普税改法案可能产生的影响

20世纪80年代以来，美国相继开启了里根政府、小布什政府和奥巴马政府三轮减税。其中，里根政府的供给性减税政策力度最大、影响最深。特朗普税改法案一公布便被称为继里根政府之后最大力度的一次税改。以史为鉴，可以知興替，前面改革成就可以作为预判特朗普新政效果的一把标尺。

（一）减税政策有利于促进经济增长

从减税政策对经济增长影响的实践结果来看，美国三次大规模减税政策实施后，经济增速均有较快的提高（见图1）。里根政府实施的减税政策带来了美国经济的复苏，其执政期间经济保持增长态势（1982年除外），平均增长率为431%，美国经济彻底从“滞胀”状态走出;小布什政府减税政策使美国经济取得了不错的效果，美国经济增速在2001年开始迅速触底反弹，在2004年达到高点;奥巴马政府减税政策也使得美国较快地从金融危机中走出来，经济增速平均为24%。

目前，劳动生产率的增速不断放缓、私人部门设备投资增速持续负增长以及居民的消费需求不足是拖累美国经济增长的主要原因企业资本支出意愿的显著下滑、研发支出的萎缩以及新公司成立数量的减少等因素使得劳动生产率的增速不断放缓。2011-2016年，美国每年的劳动生产率增速仅在05%左右，远低于1995-2005年平均3%的水平;2014年后美国私人部门设备投资增速持续负增长;2014年下半年油价的下跌重创了能源行业，触发了美国经济一轮短周期的下行，在未来经济前景尚不明朗的情况下，居民部分资金储蓄起来，这导致了总需求的进一步收缩，2015年美国零售销售增速已经接近2000年经济衰退期的水平。。特朗普税改的核心是大幅降低企业与个人税负，犹如给经济注入了一剂“强心剂”，不仅在供给端大规模减税，提高居民储蓄，促进企业投资，增加有效需求;还注重需求侧扩张，增加家庭可支配收入提升消费需求以及推动万亿美元的基础设施投资更新计划直接增加政府支出需求。因此，特朗普税改法案有利于促进经济增长。

（二）减税政策大幅提升美国产业竞争力

1减税方案将提高企业投资意愿。减税政策是历任政府采取激发企业投资的重要措施主要原理是，减税政策增加了企业利润，改善了企业经营状态，促进了企业家将投资冲动转换为投资行为。。美国三次大规模减税行动，均带来企业投资的大幅增加，分别将企业投资提升了62、104和169个百分点。且根据美国投资和税率之间的关系看出（见图2），企业所得税与投资总体上呈显著的负相关关系，降低企业所得税，企业的投资明显上升。

在特朗普的税改法案中提出把公司所得税率从35%大幅消减至21%，减负程度历史罕见，预计将使美国企业利润显著提高，这将有助于提升企业的投资意愿。此外，税改方案将取消原本部分投资者需要缴纳净投资所得税，这将进一步促进企业家的投资行为。

2减税方案将大幅提升美国对全球FDI的吸引力。里根政府实施大规模减税期间，美国对全球FDI吸引力明显提升。一方面，美国对国外资本吸引力明显增强，流入本国的外商投资增加，流入美国FDI占全球FDI的平均比例从先前20%上升至36%;另一方面，国外对美国资本的吸引力明显下降，美国对外投资减少，美国对外FDI占全球FDI的平均比重由先前的40%下降到19%。

目前，美国企业税率是G20国家最高的，高达35%，导致大部分投资流到境外（见表2）。自1990年开始，美国的海外跨境投资净流入除个别年份外基本为负数（见图3）。作为全球第一大经济体，若美国将企业所得税削减到15%的方案得以实施，将在全球形成税收政策洼地，会显著提升美国对全球FDI的吸引力和竞争力，促进全球资本快速流入美国。

3减税方案为跨国公司利润回流创造了条件。2004年小布什政府推行《本土投资法案》，对海外资金回美国再投资实行短期优惠政策，在优惠期间海外回流资金的至一次性收取525%的税率。该政策取得良好的效果，在2005年回流了大约3000亿美元海外资金，占美国海外留存利润总额的40%左右。

美国现行税收体制规定，跨国企业海外汇回利润征收与国内所得相同的税率（35%），且允许企业无限期将外国业务的盈利留存在海外（即无限期递延税，Deferred Tax）。因此，为避免被征收高昂税费，许多美国公司在爱尔兰等低税率国家设立公司总部转移利润。据美国国会税收联合委员会估计，美国企业未汇回海外利润存量惊人，约为经济总量的15%左右。商人出身的特朗普非常关注海外利润追回，计划对美国跨国公司在海外留额利润遣返本土实行一次性税收豁免，就是希望促进海外回流的资本对本国实体经济再投资据美国国会税收联合委员会（Joint Committee on Taxation）统计，美国2015年对外直接投资的海外利润为4130亿美元，其中用于再投资的部分高达3044亿美元，占当年海外利润的737%。，带动本土经济的发展和就业。特普朗税改法案中的利润回流的税率的优惠额度虽然没有2004年大布什政府在2004年曾经实施过一次性“汇回税”减免，将一次性税收降低至525%。但这次一次性“汇回税”减免只是短期政策，而这次特朗普的税改推出的税收优惠则是长期政策，除非以后税改修订，否则将永远执行这一优惠税率。，但效果可能会更加持久，主要原因是特朗普税改法案是长期政策，且海外留额利润遣返计划与企业所得税大幅消减相结合，为回流的利润资金再投资找到了很好的出口。

（三）美国财政赤字短期增加，中长期可能会减少

根据历史减税实践，减税政策短期内由于税率的下降，税基却没有明显增加，在支出不减少的情况下会导致巨大的财政赤字，但中长期看随着减税政策效果的显现，经济产出增加和税基扩大，财政赤字将有所下降（见图4）。里根任职期间实施的减税政策在前期也导致了财政赤字的大量增加联邦预算赤字之和大大超过了战后其余历年净赤字之和。，但后期财政赤字明显下降，财政赤字率从44%下降到34%;小布什政府实施大规模减税政策也很快走上了高赤字之路，但随着经济规模的增长，财政收入明显增加，赤字率也从33%下降到2%;奥巴马上台后为了应对金融危机，采取了大规模减税增支计划，2009—2012年连续四年赤字规模超1万亿美元，赤字率一度逼近10%。但在减税政策后期，财政赤字持续减少，到2016年财政赤字率下降至28%。

特朗普既要大幅减税，又要加大基建投资力度，在财政收入没有显著增加的基础上短期内财政收入不能显著增加主要原因有两个方面：一是，自2011以来的财政收入结构几乎没有变化，财政收入增長空间相对有限;二是，减税政策效果的显现是一个循序渐进的过程，短期内创造新投资、新岗位和新收入给政府带来的税收规模增加还无法弥补缺口。，短期内势必提高美国赤字率。但从长期看，财政赤字将会减少。一是低税率将会吸引资金大规模流入实体经济，推动美国经济增长，税基扩大，进而平衡政府财政赤字;二是海外回流资金以及再投资创造出更多的利润和就业岗位均能增加税收。三是95%的美国大型企业都在使用穿透式组织等方式进行避税。特朗普减税在一定程度上算是对透明化和既成事实避税方式的一种追认，税收收入不会造成空降式下跌。

三、对中国的启示

作为以间接税为主的国家，企业是我国税收主体，美国的减税政策对中国产业竞争力将产生很大影响。中国有必要审视本国的税收政策，以提高我国竞争力。

（一）减税对经济的激励作用应得到更多重视

目前我国经济发展正在从高速度发展向高质量发展转变，迫切需要激发市场主体的创造力、活力，营造良好的营商环境。而减税为“经济松绑”提供了有效工具，将显著促进社会储蓄、投资和劳动生产率等的供给侧三大要素的增加减税有助于提高资产报酬率，会刺激储蓄增加，降低利率，增加投资;减税使资源从效率不高的公共部门转到私人部门，可刺激劳动生产率的总增长率。。因此，在企业生产成本居高不下、投资意愿不强的情况下，我们应充分重视减税在调动企业积极性的重要作用，继续推进普惠性税收政策的实施，促进我国企业在创新转型方面取得实质性进展。

（二）减税要根据经济发展和转型需要，不被财政压力束缚

特朗普政府根据经济发展形势，适时推出减税政策，而对减税政策可能造成财政赤字并没有表现过多关心。且根据美国减税的实践结果证明，减税可能造成财政赤字短期增加，但随着经济规模扩大和企业生产收入的增加，财政收入也会相应增加，财政赤字中长期随之减少。考虑到我国正在处于创新驱动转型的关键时期，企业更需要轻徭薄赋的宽松发展环境。通过减税刺激经济发展的原动力，促进经济转型发展，反而可以扩大税基，进而平衡政府财政赤字。

（三）降低企业税负应是减税的重点

由于我国绝大部分税收都来源于企业，造成企业税负偏重。近年来我国出台一些减税降费措施，并取得一定成效，但我国税改力度仍显不足，企业税负依然较重2016年李炜光教授在中国企业家研究中心举办的“中国民营企业税负问题研究”指出目前我国企业的实际税费负担率接近40%的水平。。中国实行的是流转税和所得税双主体税制模式。中国不仅要注重流转税（营改增改革）改革，更重要是要把最为核心的企业所得税率作为调控重点。在经济下行叠加劳动力、土地价格等各类要素成本上涨和创新驱动发展的关键时期，降低企业所得税税率已是迫在眉睫。

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（谭丽焱，上海市信息中心）