绿色勘查环境管理制度研究：以澳大利亚昆士兰州为例

马 骋，张福良，雷晓力，赵元德

(1.中国地质调查局发展研究中心，北京 100037；2.自然资源部矿产勘查技术指导中心，北京 100120;3.中国冶金地质总局第一地质勘查院，河北 三河 065201)

党的十八大以来，生态文明建设战略思想被先后写入民法总则、党章、宪法，现已成为民事主体的行为准则、党的主张、国家的意志，生态文明战略地位提升到前所未有的高度。在资源勘查与开发领域，评价矿业可持续发展的理论也发生了相应的变化，已经由过去的以“资源优先”为主导的地质、经济、技术三位一体的评价体系升级为“以资源与环境并重”为主导的地质、经济、技术、环境“四位一体”评价模型[1]。

现行的资源/储量分类标准是典型的“三位一体”的评价模型，没有将环境因素进行充分考虑，根据当前面临的形势来看将来应有所调整。若将环境因素纳入，会对找矿发现产生一定影响，1999年大调查以来(改革开放的后20年)全国重点成矿区带中提交的大中型矿产地占比约为79%[2]，之后用国家级自然保护区与全国重点成矿区带的重叠比来扣除，得出的结论是：叠加上环境因素，近20年来至少要减少7%的大型、中型矿产地的发现。因省级以下自然保护区和各种专项保护地的数据获取困难，实际情况要大于7%。

禁止在保护区开展地质勘查工作只是众多环境保护政策的一方面，它要求我们对工作布局进行调整，调整到保护区以外，但这并不意味着保护区以外的地质勘查工作可以延续传统的模式，因为还有更多、更细、更严格的环境政策将影响着勘查行为、工作手段、工作设备，甚至需要对以往的勘查规范以及预算标准进行调整来适应这种新的变化[3-6]。

1 绿色勘查的内涵与外延

“绿色”是环保的代名词，“勘查”是对环境带来挑战的一种经济活动，“绿色勘查”显然是与环保有关的经济活动。从这个性质上引申，绿色勘查具有两种含义：第一种是指勘查本身要绿色，绿色是对勘查活动的外在限定，要求勘查活动不以付出过大的环境代价为前提，如果勘查做不到绿色，甚至可以放弃勘查；第二种是从环保中勘查，即在环境保护中获取经济效益，比如，国内绿色勘查的“多彩模式”，青海省有色地质矿产勘查局通过草皮恢复、垃圾分类管理、和谐社区建设等措施，得到进场工作的机会，进而获得资源开发带来的经济效益，这就是通过对环境的战略管理取得的竞争优势；相反，很多企业由于环境管理不得当不能进场工作。结合两方面的含义，绿色勘查就是与环保有关的经济活动，绿色勘查的目标就是同时产生环境效益和经济效益[7]。

根据上述论述得到绿色勘查内涵与外延图示(图1)，横坐标代表环境效益，纵坐标代表勘查带来的经济效益。在环境效益和经济效益的正区间第Ⅰ象限里面，绿色勘查是值得追求的境界，但也不是唯一值得追求的境界。在环境效益的负区间和经济效益的正区间第Ⅱ象限，是先勘查后治理，在付出一定环境代价的同时获得经济发展，是一种不得已而为之的做法，往往要在经历这个阶段后才能达到绿色勘查的境界，这也是我们前几年地勘工作所处的环境。在第Ⅳ象限，是限制勘查、保护环境，对于特殊的生态系统是完全必要的。例如自然保护区、生态红线核心区，在这里环境是唯一的，不必强调勘查经济的意义。因此，绿色勘查要放在特定的背景下去理解，发展绿色勘查也是有前提的，为了人类的生存环境，有时候我们不得不放弃经济利益[8]。

图1 绿色勘查内涵与外延示意图Fig.1 Connotation and extension diagram of green exploration

2 矿产勘查中环境法律法规现状分析

绿色勘查是矿产勘查领域贯彻落实中央生态文明战略的具体实践，是保持我国地质勘查行业持续健康发展的重要举措。绿色勘查是在勘查过程中对环境最小化扰动，这在国际上已经达成共识。美国、澳大利亚等矿业发达国家和政府对矿产勘查加设环境行政许可，目的是提高环境准入门槛，约束勘查过程中的环境行为[9-11]。例如，美国蒙大拿州政府规定申请探矿权许可证需要提交环境质量部审批，获取与环境相关的许可证才能开展矿产勘查活动。澳大利亚昆士兰州政府规定由环境和遗产保护部审批授予矿产勘查环境许可证。

我国《环境保护法》第三十条规定：开发利用自然资源，应当合理开发，保护生物多样性，保障生态安全，依法制定有关生态保护和恢复治理方案并予以实施。《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条规定，对建设项目环境影响评价分类管理，根据建设项目环境影响评价分类管理名录(2017)第三十八款109条规定：海洋油气勘探工程需要编制环境影响登记表，其他的矿产资源地质勘查活动需要编制环境影响评价表。建设项目的环境影响报告表，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批。《矿产资源法》第三十二条规定：开采矿产资源，必须遵守环境保护的法律规定，防止污染环境。

由此可以看出，我国对地质勘查活动设有环境准入门槛。在环境保护的专门法中要求对地质勘查活动进行环境影响评价，并进行审批；在矿产资源的专门法中只对开采环节做出了防止污染环境的规定，地质勘查环节并没有相关规定。原国土资源部出台的《国土资源部关于进一步规范矿产资源勘查审批登记管理的通知》(国土资规〔2017〕14号)中规定设立探矿权必须符合生态环境保护、矿产资源规划及国家产业政策等政策要求。

上述规定相较于矿业发达的市场经济国家而言，总体看来相对原则，缺少具体的实施细则。本文将通过澳大利亚昆士兰州的实例，对该州矿产勘查环境准入条件、环境许可审查要点等进行分析。

3 昆士兰州矿产勘查项目环境准入条件

昆士兰州是澳大利亚第二大矿业州，其矿业管理透明，法制健全。矿产勘查活动除必须取得勘查许可证外，根据1998年昆士兰州《环境保护法规》，矿产勘查被认定为环境危害风险较高的活动，根据以下标准评价为标准勘查的项目可以向环境与遗产保护部门申请环境许可，审批通过后开展相关工作，审批结果不接受申诉。标准勘查项目评价标准为：任何因进行与勘查项目有关的活动而改变其自然状态的区域不会一次性超过10万m2；在任何时候，任何营地每次扰动面积都不超过5 000 m2；在任何一年中，每千米河流沿线的任何物质提取量都不能超过20 m3；不得在A类或B类(主要指国家公园、湿地、各类保护区等)环境易受破坏地区开展相关工作。如果超出上述标准，则要将影响控制在上述范围以内，例如，如果一项申请扰动范围大于10万m2，则申请人可以表明该扰动范围所产生的环境影响不会大于一个10万m2的项目所产生的影响情况，方可申请环境许可。

4 昆士兰州矿产勘查环境许可审查要点

昆士兰州政府对标准勘查的项目环境许可审查要点分为两个部分：一部分是一般性条款；另一部分为基于各项活动条款。

4.1 一般性条款

1) 财务担保。申请人在开展任何活动前，须向行政管理部门提交财务担保金。如果申请人所开展的活动发生变更，导致受扰动范围面积发生变化，则必须提交修改财务保证的申请。

2) 土地扰动。申请人须确保扰动的土地、植被面积、及持续时间的最小化。除野外驻地外，任何土地扰动面积都不可超过1 000 m2。

3) 空气质量与噪声排放。申请人不得导致不合理排放粉尘，不得在噪声敏感区产生不合理噪声。

4) 表土与覆盖层管理。申请人必须确保在开展任何活动之前表土已经被移除并进行堆积，防止或最小化表土与覆盖层堆积的混合或侵蚀。

5) 危险污染物。申请人必须按照勘查计划在现场施工，防止任何潜在或实际危险污染物释放。申请人须确保在出现危险污染物泄露时尽快清理，不能通过软管冲洗、清扫方法处理，也不能将这类污染物排放到任何水道、河道、湿地、湖泊之中。申请人须将产生酸性物质的废石与无害废石分离。

6) 自然保护。申请人不得在环境敏感地区开展活动，不得在距离历史、考古或历史遗迹100 m以内的范围开展活动。

4.2 基于各项活动条款

1) 道路修建与野外驻地。在建设任何公路、铁路、野外驻地之前，申请人需要与土地所有人充分协商。在建设时，需将受到扰动的土地、植被与河流面积及扰动持续时间最小化。

2) 废弃物管理。申请人不得直接或间接从项目所在地区向水道、河道、地下水、湿地或湖泊中排放废弃物。申请人每年在矿区处理的一般废弃物量不得超过50 t。

3) 钻探、开挖与采样。申请人须确保所有的标识物颜色鲜明，以确保其清晰可见；在勘探活动结束之后，清除矿区内的所有标识物；所有的永久性标识物都安装在地面水平上，并确保其安全。在钻探、开挖与采样之时，申请人须确保尽可能降低对土地与植被的扰动面积及扰动持续时间。申请人不得在滞流水水域、湿地或湖泊、岸边斜坡、水岸顶部3 m或水岸底部5 m内、正常的河道内或堤坝岸上钻探、开挖或清理植被。申请人不得直接或间接向水道、河道、地下水、湿地或湖泊中排放废水。

4) 勘探钻孔。申请人须拆毁所有的非自流钻孔并进行回填，那些根据实际情况用以监测目的的可保留至采取以下行动钻孔之后最多六个月后。若土地所有人与勘查公司就该钻孔转换成水井达成一致意见，土地业主须做出书面承诺接受并承担负责该孔的责任。申请人须确保对用于未来矿产资源评估目的的所有勘探钻孔都进行了套管与封闭处理。保留时间长达三年以上的钻孔须使用钢套管进行封闭且进行适当确认。

5) 勘探网布置与地球物理测量。申请人在勘探网布置与地球物理测量时，须确保尽可能减少对土地与植被的扰动面积与时间，并与土地所有人进行充分协商。

6) 监测、报告和应急响应程序。当出现任何不符合标准环境条件的紧急情况时，申请人须记录并及时报告主管部门。

7) 土地恢复。在完成勘查活动后，申请人须尽早回填所有的开采、钻孔或采样现场，在沿河流地区的项目，在雨季来临之前完成恢复；其它地区的项目，须在6个月以内完成恢复。申请人须将受扰动地区的地形地貌恢复到与周围未受破坏地区类似的稳定状态。申请人须播洒能够改善植被量或植被覆盖密度的植物种子，直至能够控制被扰动地区土地稳定状态与周围未扰动地区保持一致。

5 结论与建议

从加拿大昆士兰州政府对勘查过程中的环境管理经验可以看出，政府通过设置环境许可对绿色勘查进行有效管理，这与我国现行以理念倡导为主推进绿色勘查的工作模式存在明显差异。昆士兰州政府对探矿权人实施勘查活动的环境绩效作为审批授予环境许可的前提条件，通过对探矿权人的环境行为提出明确的、细化的约束性要求，对勘查区的环境保护情况进行监管。我国的绿色勘查工作从部委的层面来看，从最开始发布绿色勘查行动宣言、国土资源“十三五”规划纲要，再到原国土资源部联合财政部等6部委联合印发《关于加快建设绿色矿山的实施意见》(国土资规〔2017〕4号)，提倡大力倡导实施绿色勘查并开展相关试点，对绿色勘查管理并没有提出约束性的要求。因此，建议可以借鉴矿业发达国家，特别是澳大利亚昆士兰州经验，通过制定出台绿色勘查政府类的行业标准或国家标准对矿产勘查中的环境保护行为提出约束性要求，作为对地质勘查行业环境保护法规的补充，作为地质勘查行业开展绿色监管的技术依据，作为地质勘查行业主体的行为规范，为行业内所有的市场主体提供统一的符合监管需要的行为规范。