公共图书馆的公共性和多元投入机制初探

毛开颜　郭青青

摘 要：公共图书馆最基本的特性是公共性，体现为公益性、公平性和普惠性。公共图书馆公共性的实现依赖于完善的投入机制。当前，公共图书馆建设的投入机制尚不健全，投入总量不足、结构不优、绩效监督不严格等问题比较突出。建立多元投入机制，完善政府财政保障制度、社会力量参与机制、市场化服务机制、投入监督管理机制，为公共图书馆建设提供充足保障。

关键词：公共图书馆 公共性 投入机制

中图分类号：G25 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2019）07-00-02

一、公共图书馆服务的公共性与投入保障

2017年11月4日颁布的《公共图书馆法》明确规定，公共图书馆是指向社会公众免费开放，收集、整理、保存文献信息并提供查询、借阅等相关服务，开展公益性社会文化活动的公共文化设施。这是首次以法律形式确定了公共图书馆服务的公共性。公共性是公共图书馆服务最基本的定位和特性，主要体现为公益性、公平性和普惠性。

1.公益性

公共图书館不以盈利为目的，不追求经济效益。从1850年英国通过世界上首部《公共图书馆法》开始，世界各国普遍认同将公共图书馆纳入社会公益性事业范畴，公共图书馆应该尽可能低价甚至是无价向受众提供服务。免费是公益性的重要体现。2011年，文化部、财政部联合印发了《关于推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放工作的意见》，明确要求公共图书馆的基本服务实行免费开放。

2.公平性

公共图书馆是服务社会大众的，不以地域、民族、阶层、收入、性别等为限。均等化是公平性的重要体现。公共图书馆作为国家基本公共服务的重要内容，应实现均等化，即公民能公平地获得基本均等的服务，其核心是促进机会均等，重点是保障公众得到服务的机会，而不是简单意义上的平均化。2017年国务院印发的《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》中，公共图书馆建设就是重要任务之一。以县级图书馆为中心推进总分馆制，实现城乡公共文化服务资源整合和互联互通，也是推进实现服务均等化的重要措施。

3.普惠性

公共图书馆的服务范围应尽可能覆盖全体公众，普遍惠及社会大众，保障每个公民的文化权利。我国幅员辽阔，人口众多，地域差异和城乡差异较大，实现图书馆服务普惠性的重要性和艰巨性十分明显，最关键、最紧迫的任务是将服务延伸至基层。2017年文化部印发的《“十三五”时期全国公共图书馆事业发展规划》强调，坚持重心下移、资源下移、服务下移，把优质公共文化服务向基层延伸。《公共图书馆法》要求，国家建立覆盖城乡、便捷实用的公共图书馆服务网络。这些都是公共图书馆普惠性的必然要求。

公共图书馆公共性的实现依赖于完善的投入机制。没有充足的投入保障，公共图书馆的公共性必然遭到削弱、消减，陷入名不副实的窘境。要实现服务的公益性，必须确保公共图书馆的运营有足够资金保障，不必依靠开展收费服务实现收支平衡。要实现服务的公平性，必须确保公共图书馆的建设有足够资金保障，基本的硬件软件不因地区经济发展水平差距而有过大差异。要实现服务的普惠性，必须确保公共图书馆建设的资金支持稳步持续加大，特别是促进基层图书馆增点扩面，服务触角不断延伸。

公共图书馆的投入保障问题一直是行业和社会关注的焦点，也得到了国家的高度重视。近年来，国家关于公共图书馆建设的政策文件对投入保障问题都做了重点强调。2011年，国家推行公共图书馆基本服务免费开放时，就明确要求，按照“增加投入、转换机制、增强活力、改善服务”的原则，建立免费开放经费保障机制，保证免费开放后正常运转并提供基本公共文化服务；中央财政安排专项资金，重点对中西部地区予以补助，对东部地区予以适当奖励；逐步提高经费保障水平，不断健全公共文化服务项目，提升服务质量。《“十三五”时期全国公共图书馆事业发展规划》要求，建立健全经费保障机制，合理保障公共图书馆日常运行经费；支持公共图书馆免费开放工作，重点向革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区倾斜；支持农村和城市社区的公共图书馆（室）建设。以上举措为加快推进公共图书馆建设、突出公共图书馆服务的公共性奠定了政策法律基础。

二、公共图书馆建设面临投入不足等突出问题

改革开放以来，我国的公共图书馆建设加速推进，取得了丰硕成果。我国已逐步建立起国家、省、市、县四级公共图书馆服务网络。根据文化部的统计数据，截至2016年底，全国共有公共图书馆3153个，其中省级公共图书馆39个，地市级公共图书馆369个，县级公共图书馆2744个，少儿图书馆122个；从业人员57208人；平均每万人公共图书馆建筑面积103平方米；图书总藏量90163万册，其中古籍2701万册；电子图书88798万册；阅览室坐席数98.6万个，电子阅览终端13.49万台。2016年全年公共图书馆总流通66037万人次，书刊文献外借54725万册次，共为读者举办各种活动140033次，7138万人次参加。公共图书馆通过提供设施场地，提供文献信息查询、借阅，开展公益性讲座、培训等，为我国公共文化服务体系的建设和社会文化建设作出了重大贡献。

公共图书馆建设虽取得了很大进步，但仍存在一些不足。比如，在一些农村地区和中西部地区公共图书馆设施不够健全，全国还有12%的县（区）没有公共图书馆；服务功能和作用没有充分发挥，服务效能不高，人民群众对公共图书馆的服务质量还不够满意等。在制约公共图书馆事业健康持续发展的深层次因素中，投入机制是最具关键性的因素之一。目前，公共图书馆投入机制尚不健全，投入总量不足、结构不优、绩效监督不严格等问题较突出，在很大程度上导致公共图书馆服务需求和供给矛盾日渐凸显。

1.投入总量不足

从国家对公共图书馆建设的财政投入看，尽管投入力度逐步加大，经费和资源总量呈总体增长趋势，但由于历史欠账较多、基数较小、比例较低等因素，财政投入总量和增幅仍难以充分满足建设需要，收不抵支的问题比较明显。从社会对公共图书馆建设的投入看，尽管国家明确鼓励社会力量参与公共图书馆建设，但由于具体政策不完善，政策优惠力度和吸引力不够，社会资金进入进展缓慢，尚未形成对公共图书馆建设的有力支撑。

2.投入结构不优

由于历史等多种因素，我国公共服务体系的财政支出很大部分由地方政府负担，各地政府财政实力的差异较大，造成地区之间、城乡之间公共服务水平的差距越来越大。公共图书馆作为公共服务体系的组成部分，也面临同样问题，呈现城市投入多、乡村投入少、发达地区投入多、欠发达地区投入少等特点。在一些地区，中央下拨经费落实后，市、县级财政的配套建设经费难以落实，基层图书馆建设经费缺少稳定来源。

3.绩效监督不严

对于公共图书馆建设和运营经费的使用，尚未建立完善的绩效监督机制，存在制度设计不完备、监督力度不足、制度落实不到位等问题。突出表现在：监督以上级主管部门为主，缺少公众和相关社会组织参与，监督考核中对社会公众满意度的考虑不足，监督考核结果运用不充分等。由于绩效监督不够严格，容易造成资金使用效率不高、资金错配、资源浪费，对公共图书馆服务质量产生不良影响。

投入机制不完善加剧了公共图书馆的供需矛盾。一方面，社会大众对于更多更优质图书馆服务的需求与日俱增；另一方面，公共图书馆服务总量和质量难以满足公众日益增长的需求。同时，基层公共图书馆服务缺口较大，农民文化生活匮乏，服务存在较大差距。投入问题得不到有效解决，公共图书馆的公共性难以得到充分彰顯。

需要注意的是，政府对于持续加大公共服务投入的意愿是强烈的，财政投入也的确呈现逐年增长态势，2010—2016年，全国财政一般公共预算文化体育和传媒支出1.7万亿，年均增长高于全国财政收入年均增长速度，中央财政公共文化服务体系建设相关专项资金总规模由2010年的110亿元增加到2016年的208亿元，年均增长11.17%。但目前最大问题在于财政投入能力有限。自2008年以来，由于国际金融危机影响、国内经济结构性调整等因素，我国经济一直面临较大下行压力，财政收入增速放缓，财政支出压力加大，中央财政预算赤字规模较大，地方政府债务风险也在增加。无论中央财政还是地方财政，都很难较大幅度增加公共服务方面的开支。在可预见的范围，这种情况还将持续较长时间。因此，在当前和今后一个时期内，期望简单依靠政府加大财政投入解决公共图书馆建设和发展资金问题，明显是不现实的，必须另辟蹊径，多管齐下。

三、建立公共图书馆多元投入机制

根据《“十三五”时期全国公共图书馆事业发展规划》，到2020年，全国公共图书馆设施网络将进一步完善，文献资源保障能力明显增强，县级图书馆总分馆制基本建立，公共图书馆服务标准化、均等化水平显著提高，信息网络等新技术应用更加普及，公众对公共图书馆满意度得到持续提升。每万人公共图书馆建筑面积要达到110平方米，阅览室座席数达到105万个，年流通人次达到8亿。要确保这些目标顺利实现，必须建立健全多元投入机制，为公共图书馆建设和运营提供充足的资金保障。既要充分发挥政府的主导作用，又要积极引入市场机制，吸引社会力量参与，实现政府、市场、社会三方良性互动，形成支持公共图书馆事业发展的强大合力。

1.完善政府财政保障制度

公共图书馆的准公共物品性质决定了政府在供给中承担主要责任。《公共图书馆宣言》指出：“建立公共图书馆是国家和地方政府的责任。必须专门立法维持公共图书馆，并由国家和地方政府财政拨款。”2017年颁布的《公共图书馆法》将政府投入保障上升为法律规范，明确规定，县级以上人民政府应当将公共图书馆事业纳入本级国民经济和社会发展规划，将公共图书馆建设纳入城乡规划和土地利用总体规划，加大对公共图书馆的投入，将所需经费列入本级政府预算，并及时、足额拨付。

要将政府投入保障的法律要求落到实处，需要完善制度、细化措施。一是建立稳定的财政投入增长机制。由于清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项的需要，“文化支出占财政支出比例”已不再作为中央预算安排依据。但在地方财政层面，仍有必要确定文化支出占财政支出的比例底线，增强硬约束力，以避免出现财政投入弱化问题。在财政收支保持基本平衡的允许范围内，应进一步鼓励各地适度提高文化支出比例，文化支出年均增长速度应高于财政收入年均增长速度。二是明确财政投入重点方向。重点支持免费开放工作，确保免费提供基本公共文化服务，突出体现公益性。重点支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的公共图书馆建设，弥合区域差异，推动公共文化服务均等化。重点支持农村和城市社区的公共图书馆（室）建设，真正做到重心下移，更加贴近基层，不断完善城乡基层公共文化设施网络。

2.完善社会力量参与机制

《公共图书馆法》已明确规定，“国家鼓励公民、法人和其他组织自筹资金设立公共图书馆”，“县级以上人民政府应当积极调动社会力量参与公共图书馆建设，并按照国家有关规定给予政策扶持”，“境外自然人、法人和其他组织可以依照有关法律、行政法规的规定，通过捐赠方式参与境内公共图书馆建设”。

社会力量是公共图书馆建设的重要助力，关键是要建立健全有关制度安排，吸引社会资本和资源源源不断地投入公共图书馆建设。一是税收优惠政策。对于个人或组织，无论是直接投资建设公共图书馆，还是通过捐赠等方式参与公共图书馆建设，政府都应予以一定的税收优惠。目前，政府已出台了一些支持公共文化事业发展的税收优惠政策，但在公共图书馆建设方面的优惠政策力度还有待加大，需要进一步细化政策，精准发力。二是建立荣誉制度。对积极投身和支持公共图书馆建设的个人、组织给予多种形式的表彰，比如以捐赠者的姓名、名称命名公共图书馆、公共图书馆馆舍、文献信息专藏、专题活动等。

3.完善市场化服务机制

政府不是公共服务的唯一供给方，市场也是产出公共物品、提供公共服务的重要力量。公共图书馆建设和发展不能只依靠政府拨款的封闭模式，而应引入市场机制，调动企业力量，吸引工商资本，有效扩大供给总量、提高服务质量。需要注意的是，逐利性是工商资本的根本特征，这决定了吸引工商资本与吸引一般社会资本不同，必须通过合理的制度安排，让其有利可图。一是政府购买服务模式。这是目前比较常见的做法，也是政策鼓励的重点。《“十三五”时期全国公共图书馆事业发展规划》要求，健全政府向社会力量购买公共文化服务的工作机制，将公益性图书服务纳入政府购买的指导性目录。在确保公共图书馆公益性的前提下，将图书馆的某些活动进行市场化经营，由市场主体负责提供，能够降低成本、提高效率、提升服务质量。二是适当拓展服务项目。在保证公共图书馆主要服务项目免费的基础上，可以根据市场需求，依托自身资源优势，开发有偿服务项目，交由市场主体经营，既能够盘活资源，又可以为图书馆建设拓宽经费来源渠道。

4.完善投入监督管理机制

公共图书馆建设和运营投入的多元化，必然要求监督管理的多元化。出资者有监督投入资金资源使用情况的权利。在完善公共图书馆法人治理结构的前提下，建立健全政府主导、多方参与、公开透明的投入监督管理机制，强化文化和财政主管部门的监督责任，充分发挥社会监督的作用，加强资金监管和绩效评价，提高资金使用效率。

参考文献

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