新形势下城市轨道交通发展的前景、问题与对策

于娟

城市轨道交通是重要的城市基础设施产业。2008年以来，我国城市轨道交通快速发展的同时暴露出不少问题。长期看，我国城市轨道交通仍将保持快速增长，但在节奏上将有所放缓，制式结构也将从以地铁为主的单一制式向多制式转变。

一、我国城市轨道交通发展现状及趋势

（一）城市轨道交通属性特征

1、投资规模大，沉淀成本高

城市轨道交通单位造价高、投资强度大。平均每公里地铁建设成本约7亿元，平均单体项目投资150亿元左右。另外，城市轨道交通固定资产投资基本用于线路桥隧、通信信号、牵引电力、车站建筑以及机车车辆购置等方面，资产专用性强，位置也相对固定，很难转作他用或移到其他地方，巨大的投资几乎都形成沉淀成本而难以变现。

2、公益属性强

城市轨道交通作为交通基础设施，具较强的公益性特征，对改善城市投资环境、缓解城市交通压力、带动房地产开发都起到了巨大作用，具有很强的正外部性。但是城市轨道交通面向大众提供基本交通服务，公益性强，使用者支付的价款普遍由政府严格管制且对完全成本覆盖率低，需要较多的政府补贴。

3、地方事权

长期以来，我国对城市轨道交通建设实行较严格的审批制度，但项目的投资建设、运营管理、运营补贴等均由所在城市的地方政府负责。2013年简政放权改革后，国家发改委不再直接审批轨道交通项目，而是审批各地轨道交通规划，进入规划的项目由省级投资主管部门按照国家批准的规划核准。《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见意见》（国办发〔2018〕52号）（以下简称52号文）提出，坚持“国家统筹、省负总责、城市主体”的原则，明确指出国家有关部门加强对城市轨道交通规划建设工作的统筹，省级有关部门对建设规划实施履行全过程监管责任，城市人民政府对项目建设和本级政府债务风险管控承担主体责任。

（二）我国城市轨道交通发展总体情况

最近10年是城市轨道交通突飞猛进的发展时期，中国城市轨道交通协会的资料显示，2008—2017年投资年均增长17.2%，2017年达到4762亿元。（具体见图1）。截至2017年底，共有34个城市开通城市轨道交通并投入运营线路165条，运营里程约5033公里，共有62个城市的城轨交通线网规划获批，规划线路总长7321公里。预计2020年底开通城市将达到40个，运营里程7000公里。在制式结构上，我国城市軌道交通以地铁为主，以轻轨、市域快轨、现代有轨电车等制式为补充的多制式发展格局初步形成。2017年底，地铁3884公里，占比77.2%;其他制式合计1149.3公里，占22.8%。其中，拥有两种及以上制式投运的城市有16个，占比47.1%。

（三）影响城市轨道交通发展的外部因素

1、国家大力支持轨道交通产业发展

党的十九大明确提出建设“交通强国”，国家将轨道交通产业作为大力支持发展的战略性新兴产业，国家发改委《增强制造业核心竞争力三年行动计划（2018—2020年）》明确将“时速160公里中速磁悬浮列车”和“新一代时速600公里高速磁悬浮列车”列为重点领域和重点任务。城市轨道交通作为轨道交通的重要组成部分，在国家大力支持发展下，未来仍有较大的市场空间。

2、城镇化快速推进为城市轨道交通提供了广阔空间

随着城镇化推进和经济持续发展，城市客运量大幅增加，在一些特大城市，交通拥堵问题越来越严重，地面公共交通系统已不能适应我国城市发展的实际需求，解决城市交通特别是大城市交通拥堵问题十分重要。而城市轨道交通占地少、能耗低、排放少，在资源节约、环境保护和运输效率等方面具有很大的比较优势，合理规划建设城市轨道交通，不仅能够有效缓解城市交通的拥堵问题，而且对国家节能减排目标的实现以及促进城镇化快速发展都有积极的作用。

3、打赢蓝天保卫战要求调整交通运输结构，鼓励发展城市轨道交通

打赢蓝天保卫战，是党的十九大作出的重大决策部署，事关经济高质量发展。国务院常务会议强调，调整运输结构、提高综合运输效率，降低全社会物流成本，对提升实体经济竞争力至关重要。城市轨道交通是相对节能、环保、占地少的方式，是鼓励发展的方向，加快城市轨道交通、公交专用道等大容量公共交通基础设施建设，对于优化交通运输结构十分重要。

4、国家严控地方债务风险，减缓城市轨道交通发展速度和节奏

52号文强调，要进一步加大财政约束力度，按照严控债务增量、有序化解债务存量的要求，严格防范因城市轨道交通建设新增地方债务风险。这是在“防范化解重大风险”的背景下提出的，为防止地方债务风险，避免轨道交通投资过热。同时，也由于地方债风险增加，国家发改委紧急叫停了一些地铁建设项目，城市轨道交通发展的速度将减慢，节奏将放缓。

（四）城市轨道交通发展方向及重点

未来，城市轨道交通发展将呈现以下变化：一是建设规模仍将快速增长，但随着52号文的公布，对城市轨道交通申报门槛的要求提高，一些规划内的在建、拟建项目会停建或缓建，城市轨道交通建设节奏也将随之放慢。二是制式结构多元化，以地铁为主向多制式转变，既满足需要又更加经济适用的制式成为发展方向，但在很长一段时间内，地铁仍然是最主要的制式。三是城市轨道交通发展侧重点有所变化。结合国务院发布的城市等级标准，对于城区常住人口500万以上的特大、超大城市，城市轨道交通发展的重点是“加密”，在优化完善既有网络的同时，打造一体化、高品质的城市轨道交通系统;对于城区常住人口300—500万的大I型大城市，城市轨道交通发展的重点是“建设骨干网”，即构建以轨道交通为骨干的公共交通系统;对于城区常住人口达到150—300万之间的II型大城市，重点是构建主客流走廊的城市轨道交通骨架，因地制宜发展单轨等相应制式的轨道交通系统。

二、我国城市轨道交通发展存在的问题

（一）科学规划工作仍需进一步加强

首先，规划体系有待进一步完善。2013年简政放权改革后，按照发改基础〔2015〕49号规定，城市轨道交通规划包括线网规划和建设规划，线网规划是城市轨道交通长远发展的总体性方案，是建设规划的重要依据;建设规划要以线网规划为基础，是近期（5—6年期）建设项目安排的实施性方案，建设规划必须符合线网规划。52号文要求除有轨电车外，其他制式的城轨必须纳入建设规划。但是从城市轨道交通发展实际看，有些典型的带状城市没有城市轨道交通线路成网的需求，在城市中心如果能建一条城轨线路将很好地解决城市拥堵问题。现行规划体系下，一些城市为了建设某条线路刻意放大需求，编制不符合实际的线网规划。其次，缺乏城市轨道交通技术政策指引。目前对城市轨道交通制式的分类不是按照同一标准区分，其中地铁和轻轨主要以载客量为标准进行区分，而磁浮、单轨等是按照技术特征进行区分。在实际中，对于各种制式的运能、技术可靠性、成本以及适用条件等没有明确的技术政策指引，致使各地在编制城市轨道交通规划时比较盲目，容易出现规划不符合实际需求及能力的情况。再次，合理的线网布局应该在城市轨道交通线网规划阶段解决，但是城市轨道交通线网规划的编制流于形式，以工程建设为导向的规划编制缺乏与城市未来发展的结合，对客流需求缺乏有效的支撑，致使在轨道交通建设阶段发现很多没有在规划阶段解决的问题，对城市的发展造成了不可挽回的损失。另外，由于管理体制的制约，使得城市轨道交通建设规划与其他交通方式建设规划之间难以进行有效的衔接，这在一定程度上也造成交通资源的浪费。

（二）“贪大求洋”，城轨规划建设与实际需求与能力不符

一是许多城市基于过分追求规模目标的要求，而忽视了城轨开通带来的经济效益问题。城市轨道交通是准公共产品，如果没有客流支撑，城轨建成运营后将会为地方财政带来巨大的负担。在52号文颁布以前，对建设地铁和轻轨的初期客流强度并没有要求。部分城市超前规划建设轨道交通线路，虽然实现了短时间内运营里程快速增长的目的，但是客流量上不去，客运收入低下，既违背了建设城市轨道交通解决城市拥堵、承担城市大运量公交客流的初衷，又给地方财政带来了沉重的负担。据统计，截至2017年末全国城市轨道交通平均客运强度为0.81万人/日公里。二是部分城市建設城轨交通未充分考虑自身的财政能力，以PPP名义明股实债大规模推动城市轨道交通PPP项目，导致债务负担沉重，财务杠杆率过高，形成较大的政府债务风险。目前被叫停城市轨道交通建设的包头、沈阳、昆明等城市都是因为地方债务问题。三是部分城市在制式选择上，过分注重求新和求全，既要引入新技术，又要求各种制式都要有，其中一些城市是为了扶持产业发展，避开申请地铁建设的门槛要求，刻意追求新制式，目前有几个城市的单轨都还处于试验线阶段，投入运营还需要大量的资金投入和技术论证。

（三）PPP运作不规范，导致较大的地方债务隐患

2014年以来，PPP成为城市轨道交通项目建设的主要模式，城市轨道交通进入前所未有的大规模建设期，但同时也暴露出一些问题，PPP成为部分地方政府违规变相举债的工具，地方债务隐患急剧增加。2017年初，财政部要求核查的武汉轨道交通8号线一期PPP项目，社会中标方是3家银行组成的联合体，只拿固定回报，不承担PPP的任何风险，是典型的明股实债。还有苏州轨道一号线PPP项目以及青岛地铁1号线PPP项目的社会中标方都是银行，问题的核心并不在于金融机构作为社会资本中标方，其本质在于交易结构安排中将项目风险几乎都集中在政府身上，既会加重地方政府债务风险，也不符合推行PPP的初衷和原则。

（四）政策支持力度不够

一方面，轨道交通PPP项目具有投资运营期限长、资金回收慢、回报不高但现金流较为稳定等特点，该类项目初期一次性投资较大，需要社会资本具有较大的融资能力，目前金融政策难以满足社会资本投资建设城市轨道交通的需要。另一方面，缺乏土地政策支持。由于城市轨道交通投资巨大、公益性特征明显，除港铁外，国际上单单依赖政府公共财政投入与补贴和轨道交通票款收益能够维持城市轨道交通建设与营运财务平衡的几乎是没有的。港铁除轨道交通主业收入实现略微盈利外，将轨道交通建设、运营与沿线土地、房地产开发以及后期物业营运捆绑起来实现业务盈利。但是由于现行土地制度规定商业用地必须经过招拍挂程序才能转让给私营公司，所以在签订PPP项目协议时难以将土地综合开发权赋予项目的投资方。

三、促进城市轨道交通高质量发展的政策建议

（一）加强规划管理的科学性、合理性和前瞻性

一是对于没有需求建立城轨线网的城市，结合城市人口、GDP、地方财政收入、客流需求、客流强度预测等实际情况，经系统研究、专家论证、公众参与，对于确实有需求建立单条城轨线路，地方财政能力满足条件并且客流强度达到要求的，应予以批准。二是研究制定城市轨道交通技术政策指引，明确各种制式的技术特性、运能、成本以及适用条件，作为城市编制城市轨道交通规划的技术指南，增加规划的科学性，减少盲目性。三是城市轨道建设规划在科学合理的同时要具有一定的前瞻性。52号文对地铁建设提出城市人口、财政收入和GDP的门槛要求，对轻轨只是要求近期客流强度和远期客流。一些城市目前虽然城市人口指标达不到300万人，但是有可能很快突破300万人，并且预期确实有较大的客流需求的，不应为了尽快建设城轨项目而选择中低运量的轻轨系统，而应在城市人口及客流情况进行充分预测后，充分论证交通需求量级，适时合理规划城轨线路。四是要重视城轨交通线网规划的编制，不能使规划流于形式，而真正使其成为指导城市轨道交通长远发展的总体性方案。要坚持多规融合，加强城市轨道交通规划与城市规划、综合交通体系规划等的相互协调，构建多模式、一体化的完整公共交通体系。

（二）规范城市轨道交通PPP运作

一是应尽快梳理现有的基础设施和公共服务领域开展PPP的相关法律规章，建立适应城市轨道交通行业特色的PPP模式标准规范。二是设置合理的风险分担利益共享机制。项目不论选择何种PPP操作模式，政府与社会资本建立合作伙伴关系是核心，必须设置合理的项目风险共担、收益共享机制。在风险分担方面，要界定政府和企业各自的责任，合理分配项目风险。其中，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。在利益共享方面，一方面要保障社会投资者取得合理的投资收益，但是也要防止社会资本取得过高收益。三是加强政府部门开展PPP能力建设。在项目开展PPP的过程中，政府从项目的筛选、招标、合同管理、监管等都参与其中，要求政府具备多方面的专业能力和相对稳定的政策。政府应强化PPP人才、知识储备，在与社会资本进行合作时，能够认清项目风险，同时使合作各方都取得最大收益。

（三）因地制宜，促进多制式发展

过去城轨交通建设的关注点都集中在城市中心人口密集区，重点以地铁的形式为主，当今城市轨道交通建设正从超大城市、特大城市逐步扩大到周边城镇、大中城市，从一二线城市逐步扩大到三四线城市，从以建设地铁为主逐步过渡到地铁、轻轨、单轨、有轨电车、市域快轨等多种制式协调发展。对于北上广等特大、超大城市来说，经济体量大、人口规模大且土地资源紧张，而且城市轨道交通发展基本成网，未来发展的重点是在骨干网及周边进行加密，应以大运量的地铁为主，结合其他制式。而对于人口300萬以下的大城市来说，重点是解决城轨的有无问题，应以城市财力和建设运营管理能力为条件，与城市发展水平和交通发展需求相适应，重点考察城市轨道交通的初期和远期客运规模、强度是否达到建设地铁、轻轨或市郊铁路等其他轨道交通方式的基本条件，因地制宜，从解决实际需求出发，选择适宜的制式，避免用经济、财政或人口指标简单“一刀切”做出判断。

（四）完善政策支持体系

一是建立事权与支出责任相适应的轨道交通项目财政投入机制。在地方政府层面探索设立轨道交通建设基金，充分发挥政府资金的引导和带动作用，吸引社会资本投资，为城市轨道交通提供制度化、常态化的资金投入。二是加大金融政策支持力度。支持保险基金、社保基金等大型基金以PPP方式投资城市轨道交通项目。轨道交通基础设施类项目投资周期长，回报较为稳定，比较符合这类投资者对投资回报的要求。三是为使轨道交通与沿线或站场周边土地综合开发相结合的PPP项目模式具有可操作性，应拟定出台支持城市轨道交通可持续发展的土地储备与开发政策，允许并保障城市轨道交通沿线土地与轨道交通建设运营捆绑开发与经营。

（作者为中国宏观经济研究院体管所副研究员）