过去的一年，食品安全法治领域有哪些大事？

王伟国 强梅梅

5月7日下午，“2018年度食品安全法治十大事件发布会暨市场监管体制改革下的食品安全法治问题研讨会”在北京举行。

中国法学会食品安全法治研究中心联合中国人民大学食品安全治理协同创新中心、美团点评法律政策研究院，共同评选、联合发布了2018年度食品安全法治十大事件。

这是自2015年新修订的食品安全法实施以来，中国法学会食品安全法治研究中心第四次发布年度食品安全法治十大事件。今年入选“年度食品安全法治十大事件”的是哪些事，对食品安全法治建设和老百姓舌尖上的安全有哪些重大意义?

①食品安全监管进入市场监管新时代

2018年3月19日，中共中央关于印发《深化党和国家机构改革方案》的通知（中发〔2018〕11号）正式发布。《方案》明确将国家工商行政管理总局的职责、国家质量监督检验检疫总局的职责、国家食品药品监督管理总局的职责、国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责、商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合，组建国家市场监督管理总局，作为国务院直属机构。

食品安全监管纳入市场监管体系，实行相对集中的监管模式，是建立统一开放竞争有序的现代市场体系的关键环节。食品安全从分段监管向集中统一监管模式的转变，有利于食品安全监管效能的提升，为将食品生产经营许可等市场准入与商事主体登记制度改革有机衔接和有效协调奠定了基础。

>>江西省广昌县市场和质量监督管理局工作人员在检测蔬菜虾贝等食品安全 东方IC供图

北京大学法学院教授沈岿认为，这个事件非常重要，也具有积极意义。食品安全的相对集中监管可以在很大程度上解决以往存在的分段监管、九龙治水的问题。但是，必须认识到仍然存在食品安全监管部门与卫生部门、农业部门之间的分工合作问题。只有解决好外部分工合作问题，才能进一步提升食品监管效能。

②全国人大常委会及时回应监管体制改革修改食品安全法

2018年12月29日，《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国产品质量法〉等五部法律的决定》发布，明确对食品安全法中涉及的食品安全监管机构名称进行统一修改，以适应国家市场监管体制改革的需要。根据修改决定，食品安全法中的“食品药品监督管理”修改为“食品安全监督管理”，删除了部分条款中的“质量监督”，将部分条款中的“质量监督”修改为“食品安全监督管理”，将“环境保护”修改为“生态环境”。

全国人大常委会通过修改法律的方式，对食品安全法中涉及的相关监管机构的表述进行了统一优化，“食品安全监督管理”的新表述，一方面反映出立法及时调整以适应客观实际的回应性特征，另一方面表述指向明确，可以很好地与后续监管体制的改革进行衔接。

中国人民大学法学院教授、北京市食品药品安全法治研究会会长刘俊海认为，这次食品安全法修改把食品监管机构的名字和监管改革的成果一致起来，不只是改了名字，更重要的是体现了立法机关实现改革和立法同步推进，避免改革和立法两张皮的现象。

③食品、保健食品欺诈和虚假宣传专项整治工作成效显著

从2017年7月开始，国务院食品安全办、市场监管总局联合工业和信息化部、公安部、商务部、海关总署、新闻出版广电总局、网信办等部门开展食品、保健食品欺诈和虚假宣传整治工作。该项整治工作历时一年半，于2018年年底进入收尾阶段。

截至2019年2月，各地共查处案件5.8万余件（其中普通食品虚假宣传案件占比达94%以上），累计货值金额33.2亿元，配合公安机关抓获犯罪嫌疑人1.3万余名，陆续公布4批34起典型案件。深入科普宣传，集中组织“五进”科普宣传，共发放宣传资料1322万份，举办专题讲座1.64万场次。

中国法学会《民主与法制》周刊总编辑刘桂明认为，本次专项整治工作呼应了群众诉求，回应了社会关切，切中了群众的“痛点”，提升了人民群众获得感满意度。这项工作做得好不好直接关系到人民群众怎样看待食品安全问题，怎么认识政府的监管能力，直接关系到党和政府形象，关系人心向背。如习近平总书记讲话中提到的，这项工作与我们的执政能力有关，与党和政府的形象有关，与国家的长治久安有关，更重要的是与依法治国的进程有关，特别重要的是与习近平新时代中国特色社会主义能否落到实处，能否走向长远有关。

④打击食品安全违法犯罪合力不断形成

3月21日，原国家食品药品监管总局发布《关于打击食品生产销售违法犯罪的公告》，再次强调食品生产者、经营者的食品安全责任。

公告的发布，是为了落实国务院食品安全办等9部门整治食品、保健食品欺诈和虚假宣传工作的有关要求，保障消费者合法权益。该公告对食品生产者、经营者、监督管理部门提出了明确要求，详细列举了可能构成违法犯罪的具体情形以及打击工作的重点，具有较强的指引作用。此外，《公告》除了重申食品安全法对食品生产经营者的责任，更是调动方方面面的力量，以形成打击食品安全违法犯罪的合力。

中国人民大学国际交流处处长、刑事法律科学研究中心主任时延安认为，公告对继续强化打击食品安全领域违法犯罪行为，非常有意义。不但有清晰的政策导向，即从严治理食品安全的基本导向非常明确，始终力度不减，而且规制方向很明确，责任划分也很清楚，沟通机制也得到了进一步强化。

⑤《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》正式实施力促网络餐饮监管规范化

2018年1月1日起，《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》正式实施。监管办法在食品安全法和《网络食品安全违法行为查处办法》的基础上，进一步加强了网络餐饮服务食品安全监督管理，以保证餐饮食品安全和保障公众身体健康。

餐饮服务食品安全应坚持“线上线下协同治理”的基本原则，一方面通过食品经营许可改革、小餐饮登记备案推进等综合方式解决餐饮行业准入难题；另一方面，应适时出台餐饮服务食品安全的各类操作指引，督促、指导餐饮服务提供者更好地理解并履行进货查验义务、从业人员食品安全管理以及餐饮服务操作过程规范化等义务，以实现“线上线下”餐饮服务食品安全的协同提升。

中国人民大学法学院教授、院长助理王旭认为，这个办法的出台具有非常重要的意义，实现了更加精准的监管。从食品安全法作为龙头法、基本法的第62条、第131条构筑了一个网络食品安全监管的基本框架出发，再到《网络食品安全违法行为查处办法》，再到更具体的《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》，可以看到立法不断精致化、具体化。尤其是把违法行为查处的思路变成一个全过程的监管思路，更加体现了更高层次的治理，而不简单是一种末端和下游的查处和打击。

⑥北京上海等地推进食品新业态治理

近年来，以共享厨房、自动食品制售设备等为代表的食品新业态蓬勃发展。北京上海等地食品安全监管部门，坚持包容审慎监管理念，依法推进新业态治理。

北京市市场监管局顺应新零售发展趋势，对于商业综合体等新经营形式，以及零售餐饮一体化等新业态，采取许可和监管联动审查模式，执法人员和审批人员统一现场办公，在保障新业态经营食品安全的同时，引入“容缺受理”机制，优化审批流程，为企业讲解政策，提供审批前指导，提升许可审批效率。6月26日，上海市闵行区市场监管局颁发了上海首张“共享厨房”食品经营许可证，一种全新的餐饮业态开始试营业。

这些做法，是近年来食品安全监管领域贯彻落实“放管服”改革的具体体现，为实现食品安全保障和行业健康提供了更好的法治保障，是监管部门善用法治思维和法治方式解决食品行业准入难题，提升监管靶向性的生动表现。

北京工商大学食品学院院长徐宝财认为，这个事件入选本身具有重要意义。首先，新业态也要合规，要符合食品安全法及餐饮服务食品安全相关法规规范的要求。其次，新业态的监管还需要摸索。比如共享厨房、自动食品制售设备等，在国家相关监管规定的基础上，各地都在出台法规怎么样规范，如怎么样许可、怎么样审批。第三，还要引入风险评估。比如共享厨房，要有食品经营许可证，如果是某一个品牌的厨房责任非常清楚，但一个共享厨房平台有十家、二十家在经营，里面有一些共用的设施，这里面就有一些责任或者风险，所以风险评估要加强。

⑦《餐饮服务食品安全操作规范》修订助推餐饮服务操作规范化

7月20日，国家市场监督管理总局发布修订后的《餐饮服务食品安全操作规范》，于10月1日起开始实施，适用于餐饮服务提供者（包括餐饮服务经营者和单位食堂等主体）的餐饮服务经营活动。

《规范》的修订对规范餐饮服务提供者经营行为，落实食品安全法律、法规、规章和规范性文件要求，履行食品安全主体责任，提升食品安全管理能力，保证餐饮食品安全，具有积极的指导意义。

中国政法大学民商法学院教授孙颖认为，这个事件是食品安全法治十大事件中唯一一个涉及食品安全标准的。在食品安全法律治理体系当中，标准是非常重要的一个子系统，在助推食品安全健康治理过程中具有非常重要的意义。标准的制定修订工作应该紧跟时代发展的需求，在保障立法质量的同时，不断提高立法的效率。

⑧上海深入推进小餐饮备案管理为无证食品经营治理提供借鉴

3月14日，上海印发《上海市2018年无证无照食品经营治理工作方案》，将基本消除无证无照食品经营情况作为治理工作的基本目标。截至8月10日，全市16个区已基本消除无证无照食品经营的情况。在治理过程中，上海市食品安全监管部门坚持“疏堵结合、以疏为主，锁定存量、遏制增量，一些传统业态从方便群众生活的角度出发，创新监管方式方法，引导其规范发展”的原则，通过优化完善地方立法等方式，积极落实小餐饮登记备案管理制度。

上海市委、市政府及食品安全监管部门，坚持通过精细化管理实施小餐饮的依法综合治理。根据《上海市食品安全条例》和《上海市小型餐饮服务提供者临时备案监督管理办法(试行)》，“确有群众需求、不影响周边居民正常生活、有固定经营场所、符合食品安全和加工卫生要求”的小餐饮可以依法申请备案，且备案不需要提供营业执照。这一规定真正释放了制度红利，解决了小餐饮证照“获取难”的问题，将那些因房屋产权性质等“非食品安全因素”无法取得食品经营资质的小餐饮依法纳入了监管视野。同时开发了“小餐饮临时备案综合监管信息系统”。允许小餐饮备案后从事线上线下经营。截至2018年年底，上海市共发放9000余张小餐饮备案证，很好地实现了坚守食品安全底线和留住城市“烟火气”的协调融合。

中国消费者协会法律与理论研究部主任陈剑认为，关于小餐饮、小作坊如何进行有效管理，始终是一个实践难题。上海形成的整体配套的法治建设，对于方案的落地起到了非常好的保障作用，有力地保证了消费者舌尖上的安全，是善用法治思维和法治方式优化餐饮服务食品安全治理的可复制可推广的典型经验。

餐饮服务食品安全2018年1月1日起，《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》正式实施。监管办法在食品安全法和《网络食品安全违法行为查处办法》的基础上，进一步加强了网络餐饮服务食品安全监督管理，以保证餐饮食品安全和保障公众身体健康。

⑨食品生产经营领域“证照分离”改革深入推进

10月10日，《国务院关于在全国推开“证照分离”改革的通知》（国发〔2018〕35号）印发，明确在上海市浦东新区试点，并在更大范围复制推广的基础上在全国推开“证照分离”改革，确立了“直接取消审批”“取消审批，改为备案”“简化审批，实行告知承诺”“完善措施，优化准入服务”等四种改革方式。11月9日，《市场监管总局关于加快推进食品经营许可改革工作的通知》印发，从试点推行“告知承诺制”、优化许可事项、缩短许可时限、全面推进许可信息化等方面推动食品经营许可改革。各地食品安全监管部门也通过推进食品安全地方立法、出台登记备案监管政策等，推进许可事项优化、小餐饮等小微业态登记备案管理等制度落实落地。

这些改革举措，是食品生产经营领域“放管服”改革的生动体现，标志着从“重事前准入管理向重事中事后监管”的监管理念的变化。改革举措中强调的推行许可申请、受理、审查、发证、查询等网上办理，不断完善并公开食品经营许可数据库等举措，有利于提升监管的信息化、智慧化水平。

《中国食品安全报》副总编辑李涛认为，“证照分离”改革在2015年推行之初，我们就在反思如何在食品行业得到体现。食品行业一直呼吁“证照分离”。食品产业链条长，内容复杂，能影响食品安全的因素较多。“证照分离”体现了食品安全监管理念轻审批、重监管的变化。尤其是习近平总书记提到最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚和最严肃的问责，在最严格的监管层面，食品层面有更大的提升。在强化监管方面，应该有更多的法治介入，从监管层面保障“证照分离”工作深入推进。

⑩中国食品安全法治论坛促共识、推共治

10月28日，由中国人民大学食品安全治理协同创新中心、中国法学会食品安全法治研究中心主办，中国健康传媒集团、中国烹饪协会承办的食品安全法治论坛在京召开。此次论坛聚焦“市场监管体制改革背景下的餐饮业态法治治理”，发布了《中国食品安全法治治理十年：2008-2018》主题报告，达成四方面共识：一是食品安全是餐饮行业规范有序发展的底线。二是登记备案、规范提升等新的治理手段，成为解决餐饮行业证照获取难题、促进餐饮行业高质量发展的重要选择。三是“线上线下协同治理”成为餐饮服务食品安全保障的重要选项。四是“合作治理”的深入推进，是餐饮行业食品安全治理水平不断提升的重要保障。

会议发布的四项基本共识，凝聚会议核心关切和研讨成果，指出加强餐饮行业准入改革、强化餐饮服务操作规范、强化合作共治、积极运用大数据技术提升智慧监管等解决路径。本次论坛参与主体广泛，学界、政界、业界的多元代表契合了食品安全社会共治的原则要求。

中国市场监管报社副总编辑潘传龙认为，中国食品安全法治论坛促共识、推共治意义重大。解决食品安全问题的最大共识是要靠共治，单靠哪一个部门是做不到的，必须全社会共同努力。希望专家、媒体到基层调研、采访，看一看基层的食品安全现状是什么，如何以“四个最严”为根本遵循，通过社会共治确保整个食品安全底线能够守住。