济宁市城镇化建设中存在的问题及对策研究

张昊龙

为贯彻党的十九大精神和党中央、国务院关于城镇化工作的决策部署，落实国家《加快推进新型城镇化建设行动方案》，结合山东省《加快推进新型城镇化建设行动实施方案（2018-2020年）》的要求，济宁市不断加快城镇化建设，积极推进人口市民化，优化城镇化布局形态，形成以都市区为重要载体，各级城镇和农村居民点有序发育的城乡一体化发展新格局。通过建设，济宁市城镇化质量和水平明显提高，城镇化格局也得到了进一步优化，但济宁市城镇化取得了巨大成就的同时，也存在不少问题。本文将就济宁市城镇化建设中存在的问题进行分析，并提出相应的对策和建议。

1 济宁市城镇化建设中存在的问题

1.1 城镇化发展总体滞后，市民化程度不高。

近年来，济宁市城镇化发展速度较快，但与省内发达地区相比，差距仍然较大，也明显滞后于本地工业化进程。2016年全市常住人口城镇化率55.25%，低于全省平均水平（59.02%）4 个百分点;与周边的城市相比，济宁的城镇化率也是较低，比如2016年末日照市城镇化率56.86%，枣庄市常住人口城镇化率达到55.47%，临沂市常住人口城镇化率达到56.5%，因此济宁市城镇化发展仍任重道远。另外，在济宁市的常住人口中仍有相当一部分为农业人口，户籍不在城市，不能充分享受城市待遇，成为“无根”人群。

1.2 产业结构不合理，就业支撑能力不强。

2016年，济宁市三次产业结构比例为11.2：45.3：43.5，与全省平均水平相比，服務业比重明显偏低、农业比重较高，且工业结构偏重，资源依赖特征明显。这种重化工业和资源型产业主导的产业结构所提供的就业岗位有限，难以有效拉动农村劳动力向城镇的迁移，对济宁市的就业支撑能力较弱，很大程度影响了全市城镇化水平的提升。

1.3 建设用地粗放，土地城镇化快于人口城镇化

城市和村镇建设统计年报显示，至2016年底，济宁市区、县城（含县级市城区）以及建制镇镇区人均建设用地分别达129.75、127.31、183.08平方米，而住房和城乡建设部在2012 年发布的《城市用地分类与规划建设用地标准》中所规定的城市规划人均建设用地标准最高为115平方米/人，济宁市的人均建设用地已经远超国家有关标准上限。另外，2008年以来全市城镇建设用地增加了20322 公顷，增幅44.44%;而城镇人口仅增加125.76万，增幅39.17%，城镇建设用地增幅是人口增幅的1.13 倍。从以上数据可以看出，济宁市的建设用地管理粗放，土地城镇化远快于人口城镇化。

1.4 土地塌陷制约城镇化发展空间，生态环境保护压力大

济宁市是全国重点规划与建设的13 个煤炭生产基地之一，截至2015年，全市采煤沉陷区为76.31 万亩，经预测，2020年全市采煤沉陷区将达96万亩、采煤塌陷地为78万亩，由于塌陷区及潜在塌陷区广泛地分布在济宁市、兖州区、邹城市等市区周边，极大地限制了城市建设过程中的发展布局，影响了城镇化建设的进程。此外，在城镇化建设过程中，城市建筑用地的扩张占用了部分林地、湿地等，对生态环境造成了破坏，给区域生态环境造成巨大压力。

1.5 城镇化建设中的城市基础设施和公共服务不完善

城镇化建设使大量城市周边的农村人口失去了土地，住进了回迁房，拥有了城市户口，但是这类社区往往处于城区外围，交通、教育、医疗、水电、供暖等配套设施并不完善，导致这部分城市新入人口难以享受到城镇化带来的便利，且因为配套设施欠缺，易引起各种矛盾冲突，既增加了政府各部门的工作难度和工作压力，也降低城镇化建设的质量。

注明：本文为2018年度济宁市哲学社会科学规划重点项目

2 济宁市城镇化建设的对策建议

2.1 推进城镇化制度改革，完善城镇化发展制度

城镇化的健康发展需要政府的支持和保障，政府应该根据城镇化发展的实际情况，对济宁市城镇化建设进行合理规划，对土地管理制度、产业发展制度、户籍制度等进行改革，放宽城镇基础设施建设市场的准入条件，建立政府和社会相互补充、共同投入的多元化投融资体制，充分调动社会资源参与城镇建设，缓解资金紧缺对城镇化建设的限制，加快济宁市城镇化建设的速度和效率，提高城镇化水平和质量。

2.2 优化产业结构，促进产城融合

政府应该将产业发展和城市建设进行融合，做好产业、城市发展的前瞻性规划，尤其是城镇化进程中的新城区、新区域更应该注重将土地资源、空间资源用于新兴产业或者对城市发展有重要意义的产业。济宁市是传统的资源型城市，进行产业结构转型势在必行，且已经取得了显著成绩，在推进城镇化建设的同时，应借助产业结构转型机遇，吸引和发展优质产业，优化产业结构，促进产城融合发展，保证济宁市城镇化建设和产业发展的可持续性和互补性。

2.3 统筹发展城市建设用地，强化城镇建设范围控制

推动土地高效配置、节约集约利用土地资源是新型城镇化发展的必然要求。在城镇化建设过程中，应该按城乡统筹的要求优化用地布局、加强城乡用地互动，实现城乡一体化发展。一方面研究和推广土地复合利用、循环利用等节约集约的用地模式，加快城镇化建设和改造，鼓励和促进企业对建设用地增容改造，推动对荒废土地、荒山荒岭等进行开发利用;另一方面，重视和加强对土地资源的管理，加强城镇建设范围控制，避免新城区、开发区等城市新区出现盲目求大、多建多占等现象，促进土地使用主体珍惜土地，主动采用节地新技术，抑制土地粗放浪费，改变不合理的消费需求，实现城镇化发展目标与土地管理目标的协调统一，为济宁市的城镇化发展提供空间保障。

2.4 加强塌陷区治理和环境保护力度，建设文化城市

作为典型的煤炭资源型城市，采煤塌陷区治理是济宁市资源型城市转型的重要内容，也是济宁市城镇化建设中面临的重大问题，因此，应该积极探索塌陷区治理的新思路和新模式，积极推动采煤塌陷区的治理和利用。比如利用塌陷区的建设都市型生态农业、湿地公园和湿地保护区等，既可以实现塌陷区土地的有效利用，又能够扩大城市的绿色空间，为市民提供休闲度假的活动区。此外，济宁市在推进城镇化建设时，也应该注重保护本地区的自然、地理、人文等景观风貌，抓好重点区段、河道水系和采煤塌陷地等规划建设，打造沿河、沿湖、沿历史街巷的生态人文环境，挖掘和用好丰富的儒家文化资源，保持和发展济宁市的文化特色，构建人与自然和谐相处的人居环境。

2.5 加强新建城区的基础设施建设，提高入城人口生活质量

城镇化建设不应仅仅注重城市空间的扩大，还要重视城市建设的质量，尤其对于新建城区的管理和规划，更应该顺应城市发展规律，强化空间管控，严禁盲目扩规模，推动城市发展向内涵提升转变，公共财力重点用于保障改善民生，完善便民服务功能。加强对于新入城人口的关注和帮扶，满足这部分人员对义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、保障住房和市政基础设施等方面的需求，提高城乡人居环境和生活质量，增强城市服务功能，使城乡生活更加和谐宜人。

结语

城镇化是我国社会发展的必由之路，对于社会资源利用、人民生活水平提高、完善政府治理等都具有重要的意义。济宁市在城镇化发展过程中，应当积极借鉴其他省市地区城镇化发展的先进经验，加强城镇化建设模式的探索和创新，统筹推进土地政策、人口政策、户籍管理、城市建设、行政管理等重点领域和关键环节的改革，因地制宜，因势利导，建立符合济宁市城镇化发展要求的体制机制，构建有利于济宁市城镇化健康发展的外部环境，提高济宁市城镇化建设的水平和质量。