上海大都市圈城市协同发展的定位与路径

程善兰

中图分类号：F127   文献标识码：A

内容摘要：上海大都市圈的形成和构建，标志着长江三角洲协同发展进入新阶段，也标志着城市间以合作为主、竞争升级且立体复杂的新型合作-竞争关系成为主流。文章通过对不同层次的城市竞合情况进行梳理，为上海大都市圈中各城市在经济、社会、生态、文化等全方位一体化中把握机遇、扩大优势提出了相关建议。

关键词：上海大都市圈   城市群   协同发展

2018年国家正式公布《上海市城市总体规划（2017-2035年）》（简称“上海2035”），明确了上海的远景目标、发展模式、空间格局和任务举措。上海大都市圈的重磅登场，标志着长三角区域协同进入新阶段。

上海大都市圈是打造世界级城市群的核心力量

加强规划引领，以高水平规划引领都市圈一体化发展。“上海2035”为上海未来近20年的发展指明了方向。上海市连同江苏、浙江两省酝酿出台的《上海大都市圈空间协同规划》，将从国家战略的高度把握各城市空间结构优化的机遇，并从区域层面构建开放协调的空间格局。《上海大都市圈空间协同规划》发挥了空间协同规划的引领作用，对区域内各城市总体规划起到了一定的指引作用，从而加强了上海大都市圈内各城市功能、交通、环境、设施方面的衔接，最终促进了区域空间协同和一体化发展。

强化战略协同，构筑上海大都市圈发展新优势。上海大都市圈的建设适应了新一轮扩大开放的机遇，有利于复制自贸试验区改革创新成果，有利于加快推进长三角世界级港口群建设，更能发挥国家自主创新示范区带动作用，从而加快构建区域创新共同体。

聚力建设现代化经济体系，助推长三角地区高质量发展。“上海2035”以建设世界级产业集群为目标，推动了云计算、大数据、物联网、人工智能等技术创新，其优化了产业布局，推动了产业链深度融合，并通过共同建设新一代信息基础设施，助力长三角地区打造成为全球经济发展高地。

推进一体化市场体系建设，共同打造长三角更优营商环境。上海大都市圈建设了规则相同、标准互认、要素自由流通的统一市场，有利于破除制约区域间要素流动的体制机制障碍，从而推动了其内部各城市政务协同、监管协同、服务协同。

上海大都市圈城市群的SWOT分析

机遇。上海的战略地位提升，其基础设施逐渐完善、国际化水平向高端迈进，其产生了正向的辐射带动作用。如以上海为枢纽的国家交通中心的建设，将形成以高铁、航空为主的速度快、辐射半径广的交通优势区域。这会催发要素配置方式变革，从而促成经济运行模式革新。

挑战。长三角战略扩容的影响日益加大，上海都市圈的空间重塑带来了此消彼长的新格局。上海大都市圈的互动合作机制缺乏足够的协调性，各地专项发展规划、重要布局、实施措施与上海总体功能布局的衔接性差。区域市场一体化建设机制面临挑战，如自贸区建设的复制推广力度不足、长三角区域无纸化通关的比例和水平还需提高，口岸公共信息平台和单证标准化水平有待提高，口岸执法部门信息互换、监管互认和执法互助存在一定障碍。

优势。总体来看，上海都市圈周边城市产业基础好、种类全、质量高，处于国内一流制造业基地和国际制造业分工前沿，基础优势明显。面对区域一体化新格局，都市圈内城市层级结构合理，形成了以上海为核心城市，苏州、杭州、无锡、宁波等依次为二、三级城市的多中心城市体系。与此相应，城市群各城市形成了一批自己的优势行业和特色产业。这种分工协作、优势互补的城市格局，为进一步发挥上海核心城市的辐射带动作用提供了良好的条件，各城市间互补优势持续显现。上海大都市圈区域交通基础设施通达性较好，都市圈内基础设施一体化进程推进较快，已初步形成以上海为核心，以高速铁路、城际铁路、高速公路和长江黄金水道为主通道的现代综合运输体系。

劣势。上海大都市圈城市群创新性存在差异，对标国内外先进城市，上海大都市圈周边城市总体创新性不足，缺少创新型企业群，高新技术企业比重低，创新能力在各城市间存在落差。上海大都市圈人才总量相对不足，从周边城市近期的人才供给来看，面临人才储备不足与教育改革滞后的双重束缚。都市圈生态安全屏障较为脆弱;在生态体系建设方面，上海大都市圈缺乏统一规划和统筹实施，生态效益难以得到协同高效发挥，区域环境联防联控联治有待加强。

上海大都市圈各主要城市的功能分工與定位分析比较

本文借鉴中国社科院、上海社科院等专业机构和各界学者对长三角城市所作相关研究，根据城市综合竞争力、合作竞争格局、地理交通关系等，将上海大都市圈划分三个层次以此把握都市圈内各城市的发展脉络。除核心城市上海外，都市圈内第一层次为杭州、苏州;第二层次为无锡、南通、宁波、嘉兴等若干城市;第三层次为常州、绍兴、湖州等城市。本文对这三个层次城市的竞合情况作出梳理，着力对主要城市的功能、定位、特色进行轮廓勾画。

（一）苏州的功能分工和定位分析

苏沪关系构成了长三角最天然、最密切、最关键的城市关系。改革开放以来，苏州通过主动融入上海，实现了其资源配置的全球化。上世纪80年代，苏州破开计划经济的藩篱，通过“星期日工程师”等方式，接受上海人才、技术的辐射;通过联营协作，接受上海资本辐射;通过产品配套，接受上海市场辐射。上海以服务业、制造业双轮驱动为典型特征，其经济结构、质量效益持续向好，第三产业增加值占生产总值的比重提至69%（2017年），战略性新兴产业的制造业部分产值占工业总产值的比重提高6.8个百分点，现代服务业为主体、战略性新兴产业为引领、先进制造业为支撑的现代产业体系初步形成。苏州则以制造业见长，其第二产业占GDP比重接近50%，增加值达8236亿元（2017年）。同时，苏州与上海相比，服务业差距明显。上海以规模经济、技术进步、效率提升为标志的全要素增长水平明显优于苏州。高质量的发展既反映了生产流通消费分配的全过程，也体现了高品质的文化、生态和环境源于高层次的思想意识和制度培育。对于上海而言，在把握资本密集的基础上，趋于强调技术转化、人才创新;就苏州而言，则是发挥产业、技术密集的优势，迎接上海为基础的国际资本特别是“四新”（技术、产业、业态、模式）经济的转移。新世纪，苏州在全国城市中率先提出学习上海、依托上海、服务上海、接轨上海，并将其确定为长期坚持的战略方针。在大跨度、大产业、大格局的合作背景下，苏沪关系迎来“金婚蜜月”期，合作将远大于竞争，高水平协同发展将成为主要特征和一系列重大举措的核心指向。

（二）杭州的功能分工和定位分析

从产业看，杭州市牢牢把握了“互联网+”、“中国制造2025”等战略机遇，并立足世界科技和产业发展前沿，深化产业结构调整、加速新旧动能转换，已形成以第三产业为支撑的经济体系，截止2017年，杭州人均GDP超2万美元。同时，杭州拥有阿里巴巴、海康卫视、吉利汽车等知名企业，是互联网金融发展指数最高城市。杭州特色经济小镇建设瞩目，其目标是建设全国文化创意中心。杭州文化产业增加值占GDP的23%，其文化产业优势显著。杭州的弱项在于县级市发展偏弱，千亿级产业部门较少，且没有万亿级的产业部门，这使得其发挥辐射带动作用的城市能级具有不确定性。

（三）都市圈其他主要城市的功能分工和定位分析

无锡：无锡市与苏州共性较多，距离上海略远，但拥有机场，在未来沿江铁路中涉及江阴一站。无锡市经济发达、城市化率高、产业布局合理，但缺乏万亿级重大产业，规划为未来上海大都市圈的一极。

南通：临江临海拥有港口且靠近上海，但港口优势未尽发挥。南通市正加紧建设沪通长江大桥和数条过江高铁，其区位交通优势将显著提升。南通市着力点于发展上海港闸区经济带，其集聚和吸引了上海的科技创新要素，目前已列为上海大都市圈的一极。

宁波：宁波市是副省级城市和计划单列市，定位于全国性综合交通枢纽，力争迈向国家中心城市。宁波工业实力在长三角仅次于沪苏，舟山港是第一大港。宁波市民营活跃、制造业“两头在外”、品牌众多，但欠缺外部合作的主攻方向和纽带抓手，其城市辐射带动力不强。近年来宁波市推进金甬、甬舟、沪嘉甬、城际铁路项目，谋划甬台温、沪甬跨海铁路，增强港口发展能级。但宁波市在利用上海、杭州有利条件加快发展方面缺乏差异化定位。由于宁波市在高端制造业、地方金融业向有独到之处，有可能依托“东亚文化之都”来融入上海大都市圈的一极。

嘉兴：提出了“质量效益时代”，引育国家“千人计划”项目，开展人才改革试验区建设。嘉兴市积极推进沪嘉杭铁路、通苏嘉铁路前期研究，力争秀洲高新区、南湖科技城纳入杭州国家自主创新示范区覆盖范围。嘉兴市拥有浙江清华长三角研究院、中科院浙江应用技术研究院等省校合作示范区，并已融合地方发展。嘉兴市通过开发区空间整合、互联网产业发展，打造高科技成果转化的重要基地。从发展策略和趋势判断，嘉兴是上海大都市圈重要一员，其内生发展存有不足，外源策动成为战略核心，接轨上海、杭州湾两大发展“引擎”。

上海大都市圈城市群协同发展的建议

（一）致力融合发展，共建创新合作先行区

要充分发挥上海在市场、产业、科技、资源、人才等方面的比较优势，并要围绕科技创新、公共服务、产业升级、城市建设、文化繁荣、生态保护等方面与城市圈内各城市有重点、有针对性地交流合作，加快营造创新生态，完善科技创新的资源开放、共享机制，强化知识产权保护办法和举措，推进开放创新的科技服务，加快科技和金融深度融合，从而共同打造上海大都市圈协同创新发展的先行示范区。打造创新合作先行区，要实施创新驱动发展战略，加强城市圈内各城市战略协同、创新协同、主体协同，并要结合各城市的资源禀赋、创新资源和产业基础，使之主动对接上海新一轮发展规划。对此，要通过建立创新合作先行区，促进资源、要素在上海都市圈内自由流动与高效配置，成为经济发展新动能。并要建立联盟联席会议制度，构建联盟信息数据平台，建立区域规划战略协同机制、基础设施互通机制、新兴产业耦合机制、科技创新协同机制、公共服务共享机制、生态环保共治机制，从而将上海大都市圈建设为贯彻新发展理念、实现更高质量发展和更高品质生活的领航示范区。

（二）服务区域协同，建设活力有序的市场环境

大力推动上海大都市圈营商环境一体化，全面深化其行政审批制度改革，制定区域重大改革成果清单，推动区域改革联动。进一步营造开放公平的投资贸易环境，深化行政审批制度改革，全方位高水平优化投资环境，推动国际贸易更加高效、便捷。并要营造公开化、规范化的政务服务环境，努力提高政务水平。要通过营造更具竞争力、高效、透明的市场环境，促进各类企业公平参与市场竞争，推动优质资源要素向优质企业集聚，实现更有效率的资源配置。推进区域市场一体化，更要注重发挥市场在资源配置中的决定性作用，对此要充分利用国际和国内“两个市场”、“两种资源”，对接市场规则，建立协调机制、并完善区域协同联动机制，以此实现区域市场融合发展，打造上海大都市圈市场一体化示范区。

（三）推动互联互通，建设交通及信息一体化网络

建设上海大都市圈“一张网”交通体系，增强城市间路网可达性，全力推进沪苏湖城际高铁、通苏嘉城际铁路、苏南沿江铁路、沪通铁路二期等重点高铁建设项目。推进轻轨公交一体化发展。积极谋划苏州轨交S3线、轨交4号线东延与上海轨交17号线对接，加快建设汾湖—东方绿洲BRT公交，以此打破行政区划所带来的交通阻隔。在信息方面，要建设高速一体化的信息网络。通过联合产学研多方力量的方式推动涉及产品的研发与应用，要大力推动5G产业建设，打造从芯片、算法、网络设备到终端的特色5G产业链，促进信息互联互通，加快工业制造智能化速度和进程。

（四）推进共引共用，打造国际化人才资源战略高地

上海大都市圈要营造更具吸引力的人才环境。通过政策优惠支持人才创新创业，提升人才乐居品质，强化人才综合服务。结合都市圈经济发展和产业结构调整的总体要求，大力开发现代企业经营管理的人才资源，提高国际人才的交流力度，加快承接国际产业转移而集聚的人才资源优势，建立全球化人才资源战略高地。上海大都市圈内各个城市要错位发展，共同引进国际高端人才，防止无序的人才争夺。通过构建海内外人才、项目、资本、技术、市场、服务共享共赢的对接平台，打造离岸孵化、开放式外包的国际高端科技人才供给与服务聚集地，加强上海都市圈各城市间的人才交流与合作，将创新人才体制机制纳入城市治理体系与治理能力现代化建设范畴。

（五）致力共管共治，建设美丽宜居生态环境

在生态环境一体化合作方面，上海大都市圈要健全環境治理协同机制，打好污染防治攻坚战。上海大都市圈是我国城市化程度最高、城镇分布最密集、经济发展水平最高的地区之一。都市圈内现代化程度高、产业类别齐全，石油化工、钢铁、电力等行业分布集中，机动车、船保有量大，整体生态环境面临挑战。故实施生态保护合作、推进大都市圈的生态保护一体化进程，在上海大都市圈协同发展中显得尤为重要。必须把环境保护作为一项重要的政治任务和发展要求，通过共同推动上海大都市圈生态环境质量改善，从而提升人民群众对生态环境的满意度和获得感。

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