政策法规下的法国风景园林正义探究

张春彦

纪 茜

1 关于风景园林正义议题的研究

风景园林学科在城市建设与社会发展中扮演着非常重要的角色，越来越多的生态问题及社会问题进入了风景园林师需要权衡解决的范畴。在满足公共需求的前提下，维护社会成员个人需求平等的呼声愈发强烈，维护社会的公平性成为风景园林规划设计领域不容忽视的问题。

社会的可持续发展需要建立在社会公平正义的基础上，各相关领域逐渐意识到维护利益、协调公平的重要性。国外部分学者认为，景观这一概念本身即涵盖了资源含义，继而涉及资源分配问题[1]；社会不公正会反映在景观中，而景观的实践则反映道德观念[2]；景观会对当地社区利益平衡产生影响[3]。近年来中国关于社会公平正义问题的探讨多集中在城市规划领域，主要体现在与社会问题的紧密联系[4]、对行业价值观的探索[5]、对规划机制的研究[6-7]，以及在社会公平视角下城市规划从业者应扮演何等角色的思索[8]等方面。风景园林领域虽对这一问题探讨较少，但已意识到环境正义、绿地可达性的平等等问题[9]，对当前存在的决策机制等已提出了变革需求[10]。

总体来看，当前在风景园林规划设计领域中与社会公平性的相关研究较少，国内的政策法规保障体系尚未完善。相较之下，法国作为一个在此相关领域有着相对较为详细立法的国家，其政策法规的指导思想对我国国内社会公平正义视角下的风景园林规划设计具有一定的启发价值。

2 地方分权政策背景下的法国风景园林政策法规

随着1983年《地方分权法令》的出台，法国国家权力被下放到地方国家代表的手中，部分原属于巴黎中央各部负责的事项被转移到地方相应的分支部门[11]①。“景观”的概念在这个时期随着地方分权，逐步被引入到各省，同时立法分权使参议院、国民议会、大区议会、省议会、市镇议会等机构在不同层级分享立法权，更多的地方机构组织得以参与景观的相关立法与管理，以保障公民享有相应的资源。此后法国于1993年颁布了由国家和地方政府共同制定的n°93-24号法令，简称《风景园林法》[12]，内容由相关地方政府、环境保护协会、景观保护协会及相关机构共同协商得出。此后景观概念不断向外延伸，涉及的方面有：规划观念、生活环境(包括社会、历史、人文等)、自然环境与景观环境的保护、乡村与城市的地区平衡，以及森林、土地、水源等资源的保护与管理等。

早在20世纪六七十年代，法国就出现了普通市民要求参与城市建设的声音，“公众参与”“公众咨询”以及“民主化”等观念逐渐深入人心，在法国80年代实行地方分权制度之后，这些理念相继被编入立法，公众参与制度成为风景园林等相关规划设计行业项目流程的一部分，并以法律的形式确定下来。

在这样的社会背景下，法国与风景园林相关的政策法规对社会公平正义的维护主要体现在两大层面：一是立法保护每位公民的个人利益即个人及财产不受到损害，促使公民享有平等的景观环境资源，并对公众提供咨询服务等，此为分配正义；二是保护公民的公众参与权，体现在普通民众对法律的制定以及对实际项目方案的落实等方面，即为制度正义或者说程序正义。这样的政策环境促成了法国风景园林建设的良性发展，公平性的概念在政策法规的正确指引下自然地被融入风景园林行业之中。

图1 法国大都会的分布(里昂大都会非严格意义上的大都会，是一种领土集体形式②)

3 分配正义——政策法规对公民风景园林资源权益平等的保障

法国是一个发达的资本主义国家，然而在整体经济和技术已达到高度发展的情况下，个人资源的分配以及地域的发展却并不平衡。通过政策法规的协调，风景园林视角下相关资源的保障与分配得到了一定的维持，对公民精神及物质层面产生双重影响的风景园林公共事业的发展也得到保障，此外还有相应的针对性服务措施与资金支持对维护资源权益分配的公平性进行完善。

3.1 保护资源分配的平等

在法国，风景园林的概念不仅涵盖强烈的审美维度，也包含了空间规划，甚至关联地缘政治，涉及气候、地形、人口和自然资源等概念，因此政府是从国土层面对风景园林进行考虑并制定政策的。早期法律如1985年颁发的《规划原则确定与实施法》规定对土地进行保留，以确保设施能够顺利布置在有植树或没有植树的自然空间中[13]；1986年法国《海滨法》对滨海地区的规划、保护利用和价值的再现做出指导[14]；《采矿法》明确了景区及易被破坏的自然场所等景观的保护与规划规范，确立了恢复景区原状的目标[15]等。1993年的《风景园林法》是对法国当时《山岳法》与《海滨法》的补充，强调应合理开发与保护风景园林资源，并出于对公众利益的考虑，对广义概念上的风景园林资源进行保护。公民对风景园林所涵盖的自然资源的享有理应是平等的，这包含了森林、绿地、水源等多个方面。以水资源为例，水资源无疑是风景园林的一部分，欧洲一些国家的相关文件在描述水资源管理时，所用词汇即为引申自“景观”(landscape)原始含义的“水景”(waterscapes)一词[16]。法国在1984年出台的《水污染防治法》对水源、水分配与水体污染控制进行了补充说明[17]。1992年法国在对《水法》的修订中明确了水是公共遗产，对水的保护体现了公共的利益[18]，明确了在景区及湿地圈确保水生态系统的必要性。2006年底法国颁布《水与水环境法》，在公民权益保障上的最大突破是承认每个人的水权，即“用水的权利属于所有人”[19]。2015年提交的《饮用水权法令建议》中，要求承认水权是一项人权[20]，目标是为每位公民提供卫生、安全的水资源以保障基本生活需求，这是对弱势群体平等享有水源使用权利的援助。

地域发展的不平衡导致不同地区公民享有的权益出现了不均。在平衡各地区民众权益的宏观层面，法国进行了领土整治，其基本目标是均衡化。1976年4月28日所发布的政策法令，在人口及经济标准的基础上划分建立了“山区”及“条件差区域”[21]。之后1995年颁布的《领土开发与规划方针法》新设立了一些基金，如领土开发与规划国家基金、乡村空间管理基金，并确定了2个主要目标：确保每位公民在整个领土上机会平等、实现领土的均衡开发与价值再现[22]。法国的领土规划整治，将过分集中于巴黎的资源逐步分散到地方上，平衡其他地区的就业和居住，完善各地区配套的商业、娱乐等服务设施，与此同时也引导了人才培养、智力投资和科技教育事业方面的合理布局，在巴黎以外的地区建立地区性科研教育中心，在地区均衡发展中起到了重要的作用。对于公民个人而言，这项政策为经济相对薄弱地区的民众带来了大批就业机会，以及较以往更多的教育资源和公共资源。之后1999年《领土可持续开发与规划方针法》又对1995年的法规作了修改[23]，除了增加了可持续开发的发展方向外，还继续寻找国家政府和其他参与者合作的最优分配方法。法国领土改革的推进，带来了“大都会”(métropole)这一城市合作模式，各大都会根据自身区域特点制定地方政策，在城市规划、公共空间建设、资源管理以及保护自然和景观遗产等方面有独立的法规制定权力。城市间的联合有效带动了区域经济，截至2018年4月，法国共设立了21个大都会(图1)。遍布全国各地的大都会的崛起使领土发展更为平衡，缓解了巴黎“畸形大头”的情况，为其他地方的民众争取到了更多资源。在此背景下，风景园林设计与城市发展紧密联系起来，肩负起诸如平衡发展、拉动经济等社会责任。

3.2 提供相关服务及资金支持

1977年法国依据出台的《建筑法》创建了“建筑、规划与环境委员会”，该委员会遵循建设部令和当地地方自治团体条例规定，对关于城市美观的建筑计划有一定的话语权，并为公民个人、公共集体、行政机构及较敏感地区提供顾问咨询。

在公民人身及财产安全保护方面，法国1990年7月12日所颁布的法令，创建了国家工业环境与灾害研究院(INERIS)，对经济活动、人身及财产安全和环境产生的灾害影响进行预防研究[24]。研究院对可能造成影响的事物的潜在风险开展评估并做出安全报告，例如对居民区附近的大坝进行风险识别，分析潜在威胁并提出对应的安全措施以避免或限制事故的发生，将风险降到最低，并提前预估受影响的人口，以及预估对公民个人造成的影响。

在资金层面，法国也发布了一系列政策保障公民在景观资源等方面享有权利，1976年3月29日n°76-278法令明确了对散步场所、公园、对公众开放的园林等绿色空间的规划及建设给予国家政府津贴补助[25]。1976年12月31日的《城市规划改革法》创建了“自然敏感空间”(ENS)制度，对敏感土地进行收购，以优先购买的方式对土地进行保护，以省级建设税收投入确保其资金链的稳定，确保将自然区域，尤其是森林向公众开放[26]。再比如2005年3月31日发布的和“1%景观与开发”政策相关的涉及国家道路网的通报，政府拿出基础设施建设财政的1%用于资助地方景观规划设计以及新的道路开发[27]。

4 程序正义——风景园林相关程序中公众参与对社会公平的促进

法国政府立法将公众参与加入到风景园林规划与设计程序中，是法律程序公正的体现。这一“程序正义”将行业内对公共利益的重视程度提高到了强制层面，加入了公众参与的风景园林规划与设计程序被大幅公开化、透明化。

4.1 公共调查与公众咨询

法国政府为将公众参与程序引入风景园林规划设计与城市规划等项目的方案制定阶段，出台了大量关于明确公众参与程序的法律，在完善公众参与体制的同时，为公众参与的落实提供了强有力的法律保障。

1983年颁布的《公共调查民主化及环境保护法》建立了一套完整的制度，保障市民的充分参与[28]。公共调查成为公众参与的重要形式，政府对可能对环境造成影响的项目设立公共调查，由具有资质的特派调查员进行多方沟通，使民众参与项目的立项与建设。为了更好地实现每位公民的参与权，使公众不仅能通过公众调查程序在项目方案确立前通过投票表决，还能更深入地进入前期编制环节，“公众咨询”机制应运而生。1985年7月18日，国家议会颁布的《城乡规划指导原则的制定与实施法》将公众咨询强制加入方案的编制过程，这一模式随即在各类政府主导招标的项目中得到普及，与风景园林相关的项目也不例外。以南特查尔斯戈蒂埃景观大道(Boulevard Charles Gautier)项目的开发为例，当地居民可分3个阶段与风景园林师交流沟通并发表意见：首先在项目发起前，开发商及风景园林师负责向当地居民介绍相关规定与项目的真实意图，并必须对民众提出的问题进行合理解答；其次在方案的选拔阶段，当地居民有权进行投票，且居民在此阶段的评价将会传递给设计师；在方案最终申请施工许可证前，方案会先提交给居民，项目还会在咨询的最后阶段进行调整(例如各细节的景观美化)。由此可见，法国在立法、立项的实施过程中都力求实现民主治理，要求管理机构与民众共同协商和参与，这类决策的诞生同时还有助于通过支持最弱势群体和确保有效财富的再分配来对抗社会风险。在这样的政策引导下，风景园林师的工作流程与民众之间的联系更为紧密。

法国1992年出台的《共和国领土管理法》要求各市镇地方建立“公众咨询委员会”，成为决策者与市民的交流平台[29]，现如今各个地方政府的政府网站上会专门设置公众咨询专项页面以发布各类项目的详细信息。假定政府决定开发一个公园项目，那么相应的解释性文件、设计方的项目构想、政府演讲报告以及民众具体的参与方法都会在网站上公布，方案通过后，项目各阶段具体施工内容的时间安排也会在网站上公开。这些举措的目的就是在地方各类决策中引入民众的声音，保障每位公民行使公共决策的参与权，这类共同参与的程序基于每位公民对地方特色的认同感与自豪感，能更好地激发民众对设计、规划、资源保护的主动意识，以自身行动来保障切身利益不受损害，同时也推动了风景园林设计与建设向着透明公开的模式前进。

4.2 专业人士的引领与指导

民众的参与并非是在项目的相关程序中对民众完全放权，业内专业人士依然在主要阶段处于主导地位。前文所提到的“建筑、城市遗产保护区”(ZPPAU)的概念于1993年受《景观保护和价值体现法》的影响，引入了景观相关概念，拓展为“建筑、城市和景观遗产保护区”(ZPPAUP)，村镇议会和大区区长共同选定ZPPAUP规划研究小组成员。一般在ZPPAUP的调查与设计中，研究小组以当地居民为基础，以国家建筑师为核心，以建筑师、城市规划师和风景园林师为辅进行工作。这种模式不仅保障了当地居民充足的参与度，使项目在公众前透明化，避免了专家决断的片面性，还能够最大程度尊重当地文化，保留地方特色，同时专家对当地居民的意见进行整理吸收，对把控方案整体方向具有积极作用，可谓一举多得。

5 体现风景园林公平性的实例——南特岛复兴设计

法国南特岛(Île de Nantes)的设计是一个典型的在风景园林师引导下，为平衡地区发展、保护当地居民权益、由公众共同参与协作完成的一个自我生长的渐进式都市复兴计划。南特是近现代法国西部重要的造船基地，在造船业没落且城市港口功能消退之后，现今南特只留下了少量的内河航运功能。从领土平衡层面来看，南特是亟待接受资源调配的地区，经济的没落导致当地居民的收入与其他地区产生差距。可持续发展和领土平衡原则使巴黎以外的地方城市得到了资源倾斜，作为法国21个大都会之一的南特抓住了这一机遇。在此背景下，南特岛的设计还肩负着地区复兴的重任，风景园林师需要从地理、历史、文化及社会生活等各方面综合考虑，且需要考虑当地居民的切身利益，思考如何复兴这座城市并带动周边其他城市的发展，恢复已经部分失效的社会功能，处理未被关注的社会问题，改善城市景观环境及维护生态平衡与多样性[30]。在遵循可持续发展原则的前提下，将总面积337hm2的南特岛作为南特城市复兴计划的核心部分，重新规划的目的在于拉动区域经济发展，梳理城市与河流、区域之间的关系，使大量工业遗产景观能够再利用，协调地区间的平衡。

2000年，风景园林师亚历山大·谢梅道夫(Alexander Chemetoff)的团队被选中主持南特岛的规划设计。自2000年项目启动以来，在大量现状调研分析的基础上，谢梅道夫采用了一种灵活并可以演变、进化的工作方法，将南特岛设计定义为“一个开放的项目”，允许与城市相关的所有重要人员，以最开放性的合作者的形式来分享、参与这一设计，这些人员包括了社会公众、私人机构及各种组织等，如以公民代表为主要组成对象的发展委员会、公共空间委员会、地方公共服务协商委员会等，并定期举办公民研讨会。这些组织机构的建立都是基于公众参与机制的完善。正如南特大都会政府所介绍的，项目的动态变化是政策导向下专业设计师与居民共同协商交流的结果③。

公众参与在整个规划设计过程中起到了极大的推动作用。南特岛项目有专门的机构来展示不同阶段方案的进展，并接受公众的咨询(图2)，每个阶段通过所有参与者的商讨共同确定下一阶段方案。公众的积极参与，为方案的调整提供了思路，在该指导性方案中，通过颜色的深浅来表示地块发展的可能性，颜色越深表示执行的可能性越大，综合各种因素的影响并结合民众意见，每3个月进行一次调整(图3)。这些多重方案推动了南特岛的复兴，随着时间的推移这些方案被不断地修改与更新完善，并将持续到2020年，最终成为连接医学院、国家经济市场以及创新中心等重要建设区域的桥梁。各阶段公众的参与，保障了空间进化方向的正确性，公民意见的及时反馈，促使方案及时调整。

图2 南特岛方案的对公展示(乔羽摄)

图3 亚历山大·谢梅道夫团队所作的2003年现状图与2008年指导性方案的演变对比(引自http://www.architectureworkroom.eu/ en/work/changing_cultures_of_planning_rotterdam_zuerich_nantes_randstad_bordeaux/images/406)

南特岛项目成功激发了地方文化活力，而设计带来的良好经济效应也激发了地区的活力，为当地提供了大量的就业机会。2003—2012年期间，南特岛项目共建造了4 400个新住房单元(其中23%为社会住房)，51个公共空间，有8 000多个新工作岗位诞生于项目带来的衍生产业④。这是风景园林为社会公平建设带来的显著成果。

6 结语

以风景园林的视角来看，法国在政策法规层面对公民的平等利益以及公众决策参与权的维护产生了重大影响，政策法规为风景园林规划设计的公平性提供了引导与支持，公众参与为风景园林师的设计与构想丰富了思路，这对行业的发展乃至社会的进步无疑具有积极的推动作用。法国近几十年来在维护社会公平的问题上所作出的努力对我国而言具有重要的借鉴意义，在当代中国，尤其是在经济社会发展已经进入关键历史时期的现阶段，实现公平正义是社会建设的一项重大任务，也是努力实现中国特色社会主义的内在要求。正视非公平问题的存在，是完善分配正义与程序正义的重要前提。以政策法规加强对公民利益的保护以及资源的公平分配，使民众更全面地深入到公众决策之中，是以人为本的体现，也是构建和谐社会的重要手段。

对于风景园林师而言，关注社会公平、关怀弱势群体、维护社会公平性，不应仅仅停留在口头上或图纸说明中，应积极发挥风景园林学科的综合协调作用，承担起桥梁的角色，体现专业的开放性，吸纳公众意见，用多种手段在每个环节上逐步解决具体问题，以民生为本，缓解社会矛盾，促进社会进步，才能体现风景园林学科真正的价值。

注释：

① 本文相关法国政策法规条款均引自https://www.legifrance.gouv.fr.

② 详见https://comersis.com/Les-metropoles-de-France-2018-actualite-4.html。

③ 详见https://www.nantesmetropole.fr/decouverte/les-grands-projets/l-ile-de-nantes-29111.kjsp?R H=1275396041201&RF=1275396041201。

④ 详见https://www.nantesmetropole.fr/decouverte/les-grands-projets/deuxieme-acte-pourla-metamorphose-de-l-ile-de-nantesurbanisme-55771.kjsp?RH=IledeNantes。