地方人大讨论决定重大事项的几点思考

辛孝群

讨论决定重大事项是宪法和法律赋予人大的一项重要职权。人大依法讨论决定重大事项、各级政府重大决策出台前向本级人大报告，体现了人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，是确保党的主张通过法定程序成为国家意志的重要途径，是人民依法管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的重要形式。认真研究健全地方人大讨论决定重大事项制度，对于加强和改善党的领导，推进全面深化改革和全面依法治国，确保地方党委工作部署得到贯彻落实；对于推进科学决策、民主决策、依法决策，加快建设法治政府，提升决策公信力和执行力；对于充分发挥人民代表大会制度优势和功效，推进国家治理体系和治理能力现代化，都具有重要意义。

地方人大讨论决定重大事项的现状

多年来，地方各级人大及其常委会依法行使重大事项决定权，为推动经济社会发展和民主法治建设作出了积极贡献。

一、全面把握讨论决定重大事项的重点，依法认真听取审议本级“一府两院”工作报告、审查批准本级国民经济和社会发展规划计划、预算

（珊玮/摄）

地方人民代表大会是行使讨论决定重大事项权的首要主体，每年至少举行一次的各级人民代表大会讨论决定和批准的本级“一府两院”工作报告，属于本行政区域内根本性、全局性、长远性的重大问题，全面集中地反映本行政区域内应由国家权力机关决策的事项；人民代表大会审查批准的国民经济和社会发展规划计划、预算的报告，则集中全面地反映了政府活动的范围、重点、方向和力度。人民代表大会对修改完善后的这些报告或议案通过的决议或决定，是人大行使讨论决定重大事项权最主要、最基本的内容。每年人民代表大会讨论决定重大事项，总体上是严肃认真、不缺位，但也存在重形式、重程序、走过场的现象，以及凝聚社会共识、动员社会力量的作用发挥不够充分等问题。

二、地方人大常委会在行使重大事项决定权方面展开了丰富的探索和实践

从上世纪80年代到本世纪初的大约20多年中，地方人大常委会在行使重大事项决定权方面开展了相当丰富的探索。其中非常重要的是制定规则，规范操作。有立法权的制定地方性法规，没有立法权的制定“办法”“规则”等文件。地方各级人大常委会在具体履职工作中，基本做到了严格法律规定，把握授权限度，认真对待重大事项。但在实践中，重大事项决定权无论是行使的数量还是质量都不尽如人意。与人大的其他职权相比，重大事项决定权被理论界和人大工作者认为是一项“软”权力，在实践中远没有发挥应有的功效。

地方人大讨论决定重大事项存在的问题及原因分析

人大讨论决定重大事项、各级政府重大决策出台前向本级人大报告工作中还存在一些不容忽视的问题。主要有：一些地方人大依法行使重大事项决定权不到位不充分，作出决议决定存在重程序轻实体的问题；一些地方政府超越法定职权范围作出重大决策，违法决策、不当决策现象时有发生。具体有以下几个方面：

一、人大和“一府两院”存在认识误区

一些地方在国家权力的运行中出现偏差，习惯于“党委决策→政府执行→人大监督”的传统权力运行模式，致使地方重大事项决定权的行使主体产生错位现象。对“一府两院”来说，习惯于首先向同级党委负责，其次向其上级部门报告，有意或无意地绕开了人大对重大事项的讨论决定；有的地方政府在重大事项上越权行事，将人大行使决定权视为“走过场”。对于人大而言，部分地方人大及其常委会认为重大事项讨论决定得多了，会有向党委要权、跟政府争权的嫌疑，甚至觉得把握不好分寸会“越权”“过界”，从而导致重大事项决定权难以得到有效行使。

二、重大事项范围界定难、地方实践操作难把握

由于宪法和法律并没有对重大事项的内容进行明确地规定和清晰地举例，内容较为宽泛、抽象、原则，具体哪些重大事项必须提交人大决定比较笼统，造成地方实践难以把握。即使有的地方出台了界定重大事项的法规或规范性文件，但普遍也比较原则和粗略，操作性不强。比如，多大的工程是重大工程、哪些群众关心的重点问题应提请人大决定，都缺乏明确规定。这些也导致人大及其常委会、“一府两院”对同一重大事项的理解也常常出现不一致的问题。对重大事项无法作出客观、准确的界定，影响重大事项决定权的行使。

三、讨论决定重大事项程序不规范、制度不完善，作出决议决定质量有待提高

有些地方，对讨论决定重大事项的程序设计不足，制度规定缺失。一是调查论证不充分。有些地方政府对一些重大事项没有进行充分调查研究和广泛征求意见，更没有专业性的可行性论证环节，就提请人大及其常委会审议和决定。有的重大事项是政府临时动议交由人大决定，个别重大事项甚至由于提请机关工作急需而没有在法定时限内按程序提请，人大为支持其工作，在调研时间不充分的情况下匆匆上会，从而影响决议、决定的质量。二是会议审议不充分。审议过程重程序、重形式，往往为提请机关报告，由相关组成人员提出审查意见后，就对决议决定进行表决，导致审议发言不充分、不广泛，个别委员甚至在对议题的法理依据把握不透的情况下进行表决。三是议决质量不理想。由于常委会组成人员的业务素质、专业水平、知识结构等因素的影响，作出的决定质量也有待进一步提高。一些决议决定过于原则，程序性号召性的多，实质性强制性的少，一些决议决定与地方实际相脱节，可操作性不强。

四、对重大事项决议决定的实施监督不到位

地方人大普遍对重大事项决定出台较重视，但对决定通过后实施情况的跟踪督办重视不够，推动决议决定落实的举措也不够有力，跟踪监督不到位，个别甚至出现“一决了之”的现象。对“一府两院”落实人大及其常委会决议决定缺少长效督查机制，在“一府两院”对决议决定落实不力的情况下，也较少运用专题询问、质询、特定问题调查等刚性监督方式，导致一些重大事项决定在落实中走样、缩水，难以发挥指导实践、推动工作的作用。

地方人大讨论决定重大事项的路径

一、健全“党委决策、人大决定、政府执行”的权力运行机制，做实人大依法行使重大事项决定权

以宪法和法律为依据，在党委、人大、政府之间科学合理地配置决策权力，规范和完善“党委决策、人大决定、政府执行”的权力运行体系。党委要在完善依法决策机制的基础上，善于把重大决策部署的事项，按照法定程序提到人大及其常委会审议，经过法定程序，把党的意志转化为全体人民的意志，再交给政府执行。人大要坚持在党的领导下，善于围绕本地改革发展重大问题和群众关注的热点问题，积极行使重大事项决定权，依法作出决议决定。政府要落实重大决策出台前向本级人大报告的规定，建立健全具体的可操作工作机制。依法应由人大及其常委会讨论决定的事项，“一府两院” 要及时提请人大及其常委会讨论决定。一是健全党委、人大、政府讨论重大事项协调机制。党委办公室、人大常委会办公室、政府办公室要及时通报重大决策和工作部署，沟通协商讨论决定重大事项议题。人大常委会办公室要根据同级党委工作部署，人大代表、常委会组成人员和有关方面的建议，经济社会发展中的突出问题和人民群众普遍关注的重大问题，研究提出年度讨论决定重大事项和政府事先向人大报告的重大决策的意见，由人大常委会党组报同级党委同意后，列入人大常委会年度工作计划。法律法规明确规定须由人大讨论决定的重大事项，有关方面应当依法及时提出。二是建立讨论决定重大事项刚性约束机制。各级党委加强刚性约束，对“一府两院”及相关部门提请同级党委审议的属于人大决定范畴的重大事项，在审议前要先征求人大意见，并责成有关方面提请人大履行法定程序。“一府两院”要将工作中的大事要事、重大举措，反映在当年向本级人大所作的有关报告和提交的有关文件中，并通过适当方式提请征求本级人大代表的意见。

二、制定修改讨论决定重大事项地方性法规和具体办法，厘清重大事项边界

地方各级人大及其常委会依照宪法和法律法规的规定，讨论决定本行政区域内经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设各方面的重大事项。要结合地方实际，制定修改地方性法规和具体办法，进一步明确重大事项范围。一是把握讨论决定重大事项的重点：地方各级人民代表大会听取审议本级“一府两院”工作报告，审查批准本级国民经济和社会发展规划计划、预算。二要明确地方各级人大常委会讨论决定重大事项的主要范围：审查批准本级国民经济和社会发展规划计划、预算的调整方案，审查批准本级决算，审议通过城市总体规划的修改，决定授予地方的荣誉称号，法律明确规定属于本级人大常委会职权的其他事项；根据法律法规，从实际出发，讨论决定属于本行政区域内的加强民主法治建设的重大措施以及城镇建设、重大改革举措、重大民生工程、重大建设项目等重大事项。

三、完善讨论决定重大事项程序机制，提高讨论决定重大事项的科学化民主化法治化水平

人大及其常委会讨论决定重大事项，应当严格按照议事规则和法定程序进行，提高工作质量和效率。一是有关方面提请人大讨论决定的重大事项，应当同时提供重大事项的基本情况，必要性、可行性说明，有关法律法规和政策依据，需要解决的主要问题和解决方案等。二是要重点加强对重点事项、重点决策草案的合法性审查，确保不与宪法、法律、法规和上级人大及其常委会决议决定相抵触。三是要发挥人大代表和常委会组成人员的作用。人大及其常委会讨论决定重大事项，要同审议代表议案、办理代表建议结合起来，邀请相关人大代表参加调研、座谈会、听证会、论证会等。要充分保证人大代表和常委会组成人员的民主权利，认真研究采纳人大代表和常委会组成人员提出的意见和建议。四是要扩大人民群众有序参与。人大及其常委会讨论决定重大事项，应当加强调查研究，通过座谈会、听证会、论证会等多种形式广泛听取意见，健全公众意见采纳情况反馈机制，积极回应社会关切。对专业性、技术性较强的重大事项，应当组织专家、智库、专业机构进行深入论证和评估，或者要求有关国家机关、有关方面进行补充论证。对存在重大意见分歧或涉及利益关系重大调整的重大事项、重大决策，应当召开听证会听取各方面意见。对社会关注度高的重大事项、重大决策，应当公开相关信息、进行解释说明，根据需要可以通过网络、报刊等媒体向社会公开征求意见，引导社会公众合理表达诉求。

四、加强对决议决定贯彻实施情况的监督，增强讨论决定重大事项的效果

人大及其常委会作出的决议决定具有法定效力，有关国家机关、组织和个人应当贯彻执行。一是“一府两院”要及时向人大及其常委会报告决议决定的贯彻实施情况，可以在年度工作报告中集中报告，也可以在有关专项工作报告中报告。对人大及其常委会讨论中提出的意见和建议，“一府两院”要认真研究处理并及时反馈。二是人大及其常委会要充分运用执法检查、听取审议工作报告、专题询问以及代表视察、专题调研等形式，加强对决议决定贯彻实施情况的监督。对不执行决议决定或执行决议决定不力造成严重后果的，人大及其常委会可以通过询问、质询、特定问题调查等方式加强监督。

五、加强人大自身建设，提高重大事项决定质量

地方人大常委会要真正行使好重大事项决定权，必须适应新形势的要求，不断加强自身建设，提升自身能力。要进一步优化常委会、专委会组成人员的年龄和知识结构，提高专职委员和年轻委员比例。提高人大干部的法律意识和政策水平，增强人大干部队伍的专业素养和道德水平，提升人大常委会的议事质量和决策水平。另一方面，地方人大常委会和机关要加强作风建设，畅通人大联系代表、代表联系选民的信息渠道，充分发挥人大广泛联系人民群众的优势，广泛听取群众意见，为切实履行好重大事项决定权提供保障。

航拍金秋时节的中山市南朗崖口村（资料图片）