地方政府在旅游扶贫中的角色与职能定位

彭茂超 罗荣

摘 要：在旅游资源丰富的贫困地区，旅游业作为地区的支柱型产业，在旅游扶贫中的作用日益凸显，政府在其中扮演的角色和职能定位显得尤为重要。雅安市经济发展较为落后，但具有丰富的旅游资源，但是政府在旅游扶贫中的角色和职能定位存在着诸多问题。本文结合雅安市旅游扶贫现状，分析了政府履职中存在的问题，并据此提出针对性的建议。

关键词：地方政府；旅游扶贫；政府角色；职能定位；职能转变

基金项目：本文为四川农业大学本科生科研兴趣计划项目：试析地方政府在旅游扶贫中的角色与职能定位——以雅安市为例（项目编号：ky2016091）最终成果之一。

旅游扶贫，即依托贫困地区原有的旅游吸引力及特殊文化要素，构建旅游经济实体，将旅游发展作为地区的支柱型产业，实现贫困地区居民和地方经济双贏。一方面，贫困地区合理使用各类资源（包括旅游吸引力、文化、风俗等），利用旅游实体资源吸引外界游客前来旅游和消费，是一种将旅游资源转化成经济效益的体现。另一方面通过旅游商品的生产、交换和消费逐步实现部分财富、技术和产业转移，进而增加贫困地区的“造血功能”和能力建设，它是一种能够减轻贫困的旅游发展方式。自精准扶贫战略实施以来，旅游扶贫作为重要的扶贫手段之一，得到了社会各界更为广泛的关注。

雅安市在2016年提出旅游扶贫工作计划后，充分发挥旅游扶贫的市场优势、产业活力、造血功能和巨大带动作用，大力发展休闲度假康养旅游和乡村旅游，开创旅游与扶贫的双赢格局，取得了较大的扶贫成效。但是在这个过程中，政府的角色扮演和职能定位不够明确和具体，存在着一些问题，这些问题影响和制约着雅安市旅游业和扶贫工作的开展，亟待解决。

1 雅安市旅游扶贫具体实践与战略规划

1.1 具体实践

自2016年雅安市开展旅游扶贫工作以来，雅安市启动省级旅游扶贫示范村、民俗旅游达标户创建，发展乡村旅游，建设旅游景区等措施，一系列实践带动了雅安市贫困农民走向脱贫致富的道路。

大力发展乡村旅游。推动贫困村脱贫以3条生态农旅结合特色经济走廊为载体，积极打造特色旅游线路，通过引导当地农户直接开办农家乐、经营乡村旅馆，参与接待提供劳务服务，或以房屋、土地使用权等入股增加财产性收入，推动沿线贫困村脱贫致富。以生态茶产业文化旅游特色线路建设，带动雨城区大深村和名山区蒙山村、双田村、沙河村脱贫；以生态果蔬文化旅游特色线路建设，带动荥经县楠林村、汉源县木楠村、涂家村、同心村和石棉县新民村、牟家村脱贫；以生态果药产业文化旅游特色线路建设，带动天全县乐坝村、芦山县石凤村、同盟村和宝兴县烟溪村、紫云村脱贫。

建设旅游景区。发挥项目带动作用通过推进碧峰峡、蒙顶山创建国家5A级旅游景区，飞仙关、汉姜古城、邓池沟、严道古城、中国藏茶村等创建国家4A级旅游景区，以及一系列3A、2A景区创建，整合项目，完善景区周边及沿线旅游扶贫村的旅游基础设施和公共服务设施，让当地居民在旅游项目建设中取得劳务收入，从而达到居住环境改善与收入提高的双重目标。

举办旅游节庆活动。搭建乡村营销平台通过举办全国休闲农业和乡村旅游经验交流会，中国·雅安大熊猫国际文化旅游节、中国·四川蒙顶山茶文化节、四川省乡村文化旅游节春节版（芦山分会场）、汉源梨花节、石棉黄果柑节、荥经鸽子花节、雨城年猪节、宝兴四川乡村文化旅游节（秋季版）暨第八届红叶节等特色节庆活动，搭建乡村营销平台。同时，开展宣传推介活动和利用传统媒体、新媒体进行营销拓展农产品销售渠道，让当地农户通过出售自家农副土特产品获得收入。吸引大量客流，促进旅游消费，不断增加广大乡村旅游经营者收入。强化市场推广，推动贫困村逐渐成为旅游热点。

努力争取政策支持。实施旅游扶贫“四大工程”实施旅游规划引领工程，争取省旅游局免费资助制定1个旅游扶贫重点村的规划方案；实施旅游扶贫示范工程，力争新创2-3个省级旅游扶贫示范村、10-20家全省民宿旅游达标户；实施旅游商品开发工程，推进农土特产品旅游化，积极开发文化创意旅游商品，争取培育1-2个知名旅游商品品牌；实施旅游扶贫培训工程，争取省旅游局开展技能培训、生产指导、营销策划三个方面的培训帮扶各1次。

通过诸多实践，雅安市旅游扶贫工作取得了较大的进展。全年新创2-3个省级旅游扶贫示范村、10-20家全省民宿旅游达标户；扶持40个精准扶贫重点村大力发展旅游产业，带动3000余名贫困群众脱贫。全年新增直接就业5000人，辐射带动就业2万人，全市农民人均旅游收入增長15%。

1.2 战略规划

2018年，雅安市将编制《雅安市乡村旅游提升行动计划》（2018-2020），大力实施乡村旅游富民、旅游产业带动、新业态培育、旅游公共服务建设、旅游宣传推介、旅游人才引进和培养六大工程，全力推进该市乡村旅游振兴和旅游扶贫工作。

雅安市旅游扶贫思路清晰，注重产业联动，旅游产业发展在助力脱贫和增收方面的成效逐渐显现。就今后的工作，将重点做好以下工作：一是针对省检查组提出的整改建议、意见，及时整改，查漏补缺；二是全力实施《雅安市旅游扶贫专项2018年实施方案》，整合各行业资金3.6亿元，实施旅游产业带动、旅游新产品、新业态培育、旅游公共服务设施建设、旅游宣传营销、旅游人才引进和培养六大旅游扶贫工程项目33个。全力助推13个全国旅游扶贫重点村实现脱贫摘帽。三是深入推进旅游“厕所革命”，做好旅游相关配套服务设施建设。2018年，雅安市改扩建旅游厕所38座。将大力提升乡村旅游基础设施和公共服务水平，让旅游产业发展更好地带动群众脱贫、增收。

2 旅游扶贫中的政府职能定位

2.1 旅游业发展中的政府职能

政府职能，是国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责所具有的功能，也可称为行政职能。政府职能反映着公共行政的基本内容和活动方向，是公共行政的本质表现[2]。

从旅游业发展的过程来看，政府履职主要有以下三种模式：一是政府主导模式，政府对旅游业进行完全的干预，包揽了旅游业发展的全部过程；二是政府依附企业模式，政府放手经营权、部分管理权，主张由企业发展引领旅游业的发展，政府起着协调控制的作用；三是政府主导资源配置模式，政府主导旅游资源的开发，提供资源、规划和人力，企业提供财力、物力，通过市场进行优化配置，以推动旅游业的发展[1]。我们可以看出，无论是政府主导模式、政府协调企业发展还是政府主导资源配置，政府在旅游业的发展过程中，都是作为主体参与到其中的。

2.2 雅安市旅游扶贫中的政府职能

结合我国社会主义市场经济体制的要求和雅安市的实际情况，雅安市政府在旅游扶贫中以主导资源配置的方式履行职能。在这样的模式下，政府履行的职能主要有以下几种：一是行政决策职能，政府结合旅游资源的分布与开发情况、旅游业的发展现状以及目前雅安市贫困人口分布情况制定宏观的旅游扶贫发展政策；二是宏观调控职能，政府在扶贫政策的指导下，进行扶贫规划和人员安排，为扶贫提供足够的人力资源；三是公共服务职能，政府通过提供基础设施等公共服务，满足游客在旅游中的基本需求；四是监督管理职能，在发展旅游业的过程中，政府进行监督管理，妥善处理好贫困旅游地区游客与农民商户之间的关系；五是提供法律保障职能，政府通过制定相关的法律、法规，为旅游业的发展提供保障和支撑，为农民增加收入增添法律的屏障。

在履行这些职能时，地方政府由于自身力量的有限，农民对政府过多干预的排斥，政府职责不明晰等因素，不可避免的存在一些失当的行为，给旅游扶贫带来了不好的影响，政府职能缺位就是最直接的表现。所谓政府职能缺位，主要是指本来应当由政府生产和提供的公共产品和服务，政府却没有充分尽职尽责，甚至在某些公共领域出现了“真空”[3]。

在很多研究中表明，我国政府普遍存在着职能缺位的现象，正因如此，给旅游业的发展带来了许多消极的影响。在贫困地区发展旅游业为的就是进行扶贫，增加农民收入，但目前雅安市贫困地区的旅游业发展处于起步阶段，作为经营主体的农民只想赚钱，他们更多的是去追求眼前的利益，忽视了长远的利益，一味地开发利用自然资源，给环境造成了很大的破坏。同时，基础设施的建设和维护也存在着些许问题。在贫困地区，基础设施是发展旅游业非常关键的因素之一，只有拥有完善的配套基础设施，为游客提供优质的服务，才能更大程度上吸引游客的到来。从目前雅安市旅游扶贫发展现状来看，政府提供了部分的基础设施，如公路、公厕、停车位、垃圾桶、观光车等，但公厕数量不够，停车位不够等问题依旧存在。除此之外，农村地区人才不足、从业人员素质较低、旅游产品同类单一，缺乏特色、营销手段落后，未形成强势品牌、旅游发展片面，六大要素未全面发展、卫生条件较差等问题，都影响和制约着旅游扶贫工作的开展[4][5]。

上述问题大都是因为政府职能缺位造成的。政府应该积极地进行招商引资，为旅游扶贫发展提供充足的资金、完善的配套设施，进行广泛且有效的宣传，对农民进行适当的培训和补贴，吸引更多优秀的人才，制定相关的卫生条例，加强对旅游业发展的监督和管理等。

3 旅游扶贫中地方政府的角色

3.1 旅游扶贫工作的主导者

政府作为旅游扶贫工作的主导者，承担着行政决策、宏观调控、监督管理等职能，在履行不同职能时，政府的角色也发生了变化。

行政决策者。在旅游业的发展过程中，旅游业如何发展，具体走向如何，是至关重要的问题。地方政府利用其有效资源，制定发展战略，规划发展路线，为旅游扶贫发展制定出合理的路线，是旅游扶贫的基本要求。

宏观调控者。市场在资源配置中起决定性作用，但也离不开政府的宏观调控。政府在这个过程中适当的干预，进行宏观调控，有利于更好地发挥出旅游扶贫的作用。

监督管理者。农民在经营过程中难免存在问题，旅游业的发展中也会出现一些问题，这时候就需要政府出面进行监督和管理，以保证旅游业的良好发展，为旅游扶贫工作提供良好的环境。

法律保障者。地方政府通过制定相关法规政策，为旅游业发展提供法律保障，也为旅游业发展中营造更优美的环境提供法律支撑。

3.2 旅游扶贫工作的服务者

政府组织、引导、协调和管理整个旅游经营活动，为旅游业的发展和带动当地贫困户致富提供足够的资金资源、完善的服务和基础设施建设、创造良好市场氛围。同时，政府对农民进行补贴和统筹安排，提高当地生活水平，发挥旅游扶贫的作用。

4 地方政府职能的转变

加快政府职能转变是完善社会主义市场经济体制的内在要求。作为旅游扶贫的主体，地方政府职能的转变对旅游业的发展、对旅游扶贫的效果有着重要影响。伴随着经济的发展和改革开放取得的巨大成效，政府从“经济型政府”转变为“服务型政府”尤为迫切。

在雅安市旅游扶贫工作中，从调研中我们得知雅安市政府对基础设施建设的投入不足、缺少对旅游业发展的监管，政府没有很好地理清自己的角色和职能定位，模糊了“管制型政府”与“服务型政府”的职能，更多的是对贫困地区旅游业进行主导和干预，在履行社会公共服务职能方面有所欠缺。地方政府应该加强履行社会公共服务职能，健全和完善公共服务职能。

为了更好地推动雅安市政府旅游扶贫工作的開展，政府必须把转变政府职能放在更加突出的位置，使市场在资源配置中起决定性作用，更好地发挥政府职能。对于政府来说，要彻底改变原有的浓厚的“官本位、权本位”思想，牢固树立以人为本的服务理念[6]。政府应结合新时代发展要求，以问题为导向，不断完善宏观调控体系、市场监管执法体制、自然资源和生态环境管理体制及公共服务管理体制，为推动高质量发展提供体制保障[7]。

5 结束语

旅游扶贫是社会经济发展新形势下兴起的扶贫手段，政府在其中发挥的作用至关重要，因此，理清政府在旅游扶贫中的角色和职能定位对扶贫工作的有效开展有着重要意义。发挥雅安市政府的各项职能，转变政府职能和发展方式，使贫困农民早日实现脱贫。

参考文献

[1]吴靖南.精准扶贫视角下的乡村旅游扶贫研究.[D].成都：四川农业大学，2017.

[2]袁琴瑶.雅安生态旅游发展中的政府职能优化研究.[D].成都：西南交通大学，2016.

[3]邵健，李可，熊勇.地方政府改革：从地方政府职能转变的角度[J].宏观经济，2013.04：5.

[4]李司炜.雅安市乡村旅游发展问题研究.[D].成都：四川农业大学，2016.

[5]戴轶苏.贫困地区旅游资源开发中的政府行为研究——以江西省修水县为例.[D].武汉：华中师范大学，2012.

[6] 张东东.我国政府职能转变的重点和实现途径研究[J].前沿理论，2018，（33）：22.

[7]沈荣华.我国政府机构改革40年的启示和新趋向[J].行政管理改革，2018.10：27.