关于广州市“三旧”改造政策中的法律问题思考

吴业辉

摘 要：土地资源是支撑经济发展的基础性资源，改革開放以来我国经济之所以取得非凡成就，与大量的土地资源支撑密不可分。不过，随着经济高质量发展阶段的到来，仅仅依靠土地扩张的经济增长方式难以为继，这客观上要求从存量用地中寻求发展潜力。于是，“三旧”改造相关政策应运而生，广州在这方面进行了很多有益的尝试和探索，出台了一系列规范性文件和政策，有力推动了广州经济的发展。但是新一轮的机构改革中撤销了广州市各级城市更新机构，城市改造进展缓慢等问题，需要政府在城市更新工作中有新作为。

关键词：广州市，“三旧”改造，法律思考

在新一轮广州市机构改革中，成立于2015年的广州市城市更新局被撤销，相关业务归并到广州市规划和自然资源局，这一主导广州城市更新工作的行政主管部门存续了4年时间。有文章指出，广州近10年错失最佳发展机遇，如今经济总量被深圳赶超，而杭州这10年飞速发展， “北上深杭”的说法也有很大市场。文章认为，广州这10年没落的主要原因在于城中村像毒瘤一样，严重制约了广州的发展空间。那么，广州市城市更新局存续的4年多期间，在广州“三旧”改造中发挥了多大作用，在法律上存在哪些问题，值得我们思考。

1 “三旧”改造的概念和背景

“三旧”指的是旧城镇、旧厂房、旧村庄，“三旧”改造政策指的是以旧城镇、旧厂房、旧村庄的品质提升为目标的政策体系。 “三旧”的概念最初源于广东省佛山市，该市为加快推进低效土地盘活利用，探索推出一系列推动城市更新的措施。在总结经验的基础上，佛山市出台了《佛山市人民政府关于加快推进旧城镇旧厂房旧村居的决定》，正式提出“三旧”的概念。随后，广东省被国土资源部确定为推进土地节约集约利用试点示范省，广东省政府于2009年8月发布了《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》，“三旧”改造正式在全省开始实施。经过广东省的经验总结，国土资源部于2016年12月印发了《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》，广东省“三旧”改造探索经历上升为国家经验。

“三旧”改造的直接动因是，改革开放以来，我国经济高速发展，作为最重要发展要素的土地被大量消耗，城市面积扩张速度远远比不上土地消耗面积，土地资源供需矛盾突出。与此同时，一些城市内城中村、旧厂房、旧村庄等星罗棋布，将城市格局割裂，严重制约了城市的发展潜力。在增量用地指标越来越少的情况下，盘活存量用地，挖掘存量建设用地，提高土地节约集约水平，是进一步推动城市经济转型发展的重要举措。广州城中村面积占比很大，特别是越秀区、海珠区、荔湾区、白云区等老城区内的城中村不仅土地资源使用效率低下，而且治安、环境、交通等问题突出。例如，海珠区“三旧”面积几乎占全区土地面积三分之一以上，而该区建设用地却又非常紧张，西部住宅用地集中，中部生态用地分布、中大布匹市场摊大饼似的拖累了土地利用效率的提升，南部城中村、旧厂房等大面积分布，倒逼着海珠区的土地空间布局不得不向东拓展。因此，就城市发展动力来说，不得不从“三旧”入手，以土地资源的高效利用为突破，在土地提质增效上寻求转型机会。

2 广州“三旧”改造的政策体系

首先，从国家、广东省层面，对规范和调整“三旧”改造工作的有关法律、地方行政规章和其他规范性文件进行梳理。广东省在推进“三旧”改造方面做了大量的工作，从法律规范、政策文件、制度设计等方面进行了有益的探索。从法律方面来讲，《中华人民共和国土地管理法》是经过全国人大常委会审议通过的法律，适用于全国范围内的土地管理和利用问题。广东省人民政府2016年出台的《关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知》属于地方规范性文件，对广东如何结合实际情况进一步落实、细化土地管理法关于“三旧”改造工作提供了指引。为进一步指导广东省“三旧”改造工作，广东省人民政府转发了《省国土资源厅关于“三旧”改造工作实施意见（试行）的通知》，该通知属于地方政府组成部门制定的一般规范性文件，但是经省政府转发后在全省范围内适用。

其次，就广州关于“三旧”改造工作的有关政策文件来看，近年来广州在不断提炼总结城市“三旧”改造经验的同时，在政策体系完善方面也是不遗余力。2009年，为落实广东省《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》，广州市结合实际出台了《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》，对旧城更新改造、“城中村”（旧村）整治改造、旧厂房改造土地处置提出具体实施意见。该意见虽属于地方工作文件，然而在实际工作中对全市“三旧”改造工作提供了有力指导。2015年广州根据《立法法》“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章”的规定，按照“立足城市更新、强化政府主导、侧重连片改造、注重利益调节、优化更新流程、保障制度廉洁”六大原则，出台了《广州市城市更新办法》及配套文件《广州市旧村庄更新实施办法》《广州市旧厂房更新实施办法》和《广州市旧城镇更新实施办法》，形成了“1+3”的政策体系，标志着广州“三旧”改造工作迈上了法治化发展新路子，是广州“三旧”改造工作中具有标志性意义的举措。以上“1+3”文件属地方政府规章，在全国率先对“三旧”改造工作进行系统全面的总结，具有很强的示范意义。

3 广州“三旧”改造政策的法律思考

广州在推进“三旧”改造工作方面积累大量经验的同时，也注重法律制度的构建、法制的统一以及决策程序的民主化、法治化。但是，随着城市更新节奏迟缓、机构改革合并等新情况的出现，其中一些法律问题也需要关注。

首先，关于法律位阶问题。上文梳理了从国家到广东省，再到广州层面出台的主要规范性文件。可以发现，土地管理法是调整土地管理和利用行为的基础性法律，按照《立法法》规定，广东省政府出台的《关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知》以及广州市政府出台的《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》和“1+3”文件，分别属于地方规范性文件、地方工作文件、地方政府规章。但是广东省办公厅转发的《省国土资源厅关于“三旧”改造工作实施意见（试行）的通知》性质如何，还需要界定。因为按照文件制定主体来看，该通知为广东省国土资源厅制定，属于一般规范性文件，但是经过省人民政府办公厅转发，在全省具有普适性，在执行过程中应该如何实操，还需要研究。诸如此类的文件普遍存在，仍需要在实际执行过程中进行具体分析。

其次，关于法律衔接问题。随着广州市各级城市更新行政主管部门的撤并，相关法律问题会逐渐显现。如原来的“1+3”政策体系，其实施主体主要为城市更新行政主管部门，该部门被裁撤，其职能也相应转隶，从法律语义上不会出现大的问题。但是，广州城市更新部门为广州设立的特色机构，在制定“1+3”等文件时，是与其部门运行实际紧密结合的，随着部门变更、职能合并增减，如何解决这个问题需要考虑。同时，还有诉讼主体问题，现在新的职能承接部门尚未稳定，原来的法律关系如何转移，以及在转移的时候，新的部门是否会出现推脱责任等问题，这些都需要改革协调部门在实际工作过程中具体考虑，并理顺有关工作。

4 结语

广州“三旧”改造中的法律问题除了应立足于制度层面外，还应对具体执行过程中的民主决策、拆迁补偿等实操问题进行重点关注。广州的民主法治程度一直处于全国前列，在全国法治评估中也具有较好的成绩，如在“三旧”改造工作中，能在解决城市发展土地供给不足、产业结构调整等问题的同时，注重从法治上保障改革试点顺利推进，在全国具有引领和示范作用。但是，面对当前经济下行压力增大、土地资源供需矛盾持续加剧、“三旧”改造成效不明显等问题，要在制度设计上把握好效率和公平、民主和法治的关系，在保障经济发展的同时，推动广州民主法治建设迈出新步伐。

参考文献

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