环境行政公益诉讼诉前程序实证研究

笔者通过中国裁判文书网和最高人民法院公布的司法指导案例等途径检索到51件判决，同时综合统计了截止2018年6月10个省份发布的《环境公益诉讼白皮书》，对所有的环境行政公益诉讼案件中的诉前程序适用进行全景扫描与整体分析，对诉前程序做一个宏观的实证研究，同时从诉前程序的构成要素出发，以围观的角度探讨我国环境行政公益诉讼诉前程序的问题。

1 环境行政公益诉讼诉前程序的试点效果

1.1 实证数据研究

自全国人大常委会2015年6月授权最高人民检察院开展行政公益诉讼试点工作以来，13个省市自治区的各级检察机关在相关领域开展了多种多样的创新实践，在提起行政公益诉讼之前都很重视诉前程序，并将诉前程序作为必经程序，从已有的案例效果看，检察机关履行诉前程序，总体上取得了良好的效果。根据最高人民检察院统计数据，试点启动半年后至2015年12月底，行政公益诉讼诉前程序的212件案件中，相关行政机关纠正违法或履行职责的有118件，尚未到1个月回复期限的有64件，逾期未纠正违法或履行职责的有30件。扣除未到期限的案件数64件，到期限的诉前程序案件数为148件，行政机关在诉前程序中自我纠错的比例达到79.7%。其他时段的统计数据，与此基本相近，如试点一年后的数据，检察机关办理的1047件行政公益诉讼诉前程序案件中，除未到一个月回复期的131件外，行政机关纠正违法或履行职责的814件，占诉前程序案件总数的88.86%。试点一年半后的统计数据表明，试点检察机关共督促行政机关主动纠正行政违法行为或者依法履行职责2838件，通过诉前程序，75.4%的行政机关主动纠正了行政违法行为。三个时段的统计数据反映出来的情况，虽略有变化，但总体上在80%上下变动。部分省份特别是行政公益诉讼诉前程序案件办理量较大的省份单独统计的数据也与此大体一致，也从不同层面佐证了这一数据的可靠性。以广东省为例，截至2016年底，全省检察机关共办理行政诉前程序案件312件，行政机关在收到检察建议后一个月期限内及时回复，积极整改245件，整改率达82.5%。[1]

1.2 个案案例研究

我们还能够从个案当中，看到诉前程序所具有的实际效果。行政机关所面对诉前程序检察建议的态度及所采取的相关措施情况，都在发生着改变。截至2017年3月，试点地区检察机关共办理公益诉讼案件5871件，其中生态环境和资源保护领域案件4166件、国有资产保护领域案件935件、国有土地使用权出让领域案件730件、食品药品安全领域案件40件。试点地区检察机关在实践中摸索、创新，认真总结评估，对证明行之有效的经验做法及时总结提炼、完善规范，形成了一批可复制可推广的经验，为公益诉讼制度的全面建立奠定了坚实基础。

在试点工作前，针对检察机关所提出的相关建议措施，一些行政机关仅仅是给予了书面的回复，并没有采取实际上的行动，这样的情形使得试点工作的进行不够顺畅。很快，13个试点地区陆续“破冰”。[2]贵州省锦屏县检察院诉该县环保局案成为全国首起法院判决的公益诉讼案件，被评为2016年度十大法律监督案例之一。[3]吉林省检察机关加强对长白山自然保护区的生态保护，共督促林业主管部门整改清收林地4万公顷，恢复湿地3.9万公顷，长白山生态保护中存在的突出问题得到了有效解决。湖北省十堰市检察院办理的假冒碘盐案件、广东省汕头市检察院办理的污染土壤民事公益诉讼案，都切实维护了国家利益和社会公共利益，维护了人民群众的合法权益。据统计，生态环境和资源保护、国有土地使用权出让等领域的各类案件在试点地区分布均匀广泛，截至2017年3月，87个分市、州检察院，759个基层检察院均办理了诉前程序案件，65%的基层检察院办理了诉讼案件。

2 环境行政公益诉讼适用诉前程序的成效

2.1 诉前程序是有效结案的主要形式

由于《授权决定》和《试点方案》都作了关于诉前程序的规定，检察机关就任何一起案件提起公益诉讼，都必须经过诉前程序；同时，以行政公益诉讼为例，在诉前程序中，如果相关的行政机关在接到检察机关关于纠正违法行政行为或者依法履行职责检察建议后，能够积极作为，主动自我纠错，诉前程序就可以实质性达到行政公益诉讼所追求的目的，从而终结和完成行政公益诉讼程序。在这个意义上，诉前程序不光是检察机关提起公益诉讼之前必经的诉前程序，而且是实质性办理公益诉讼案件的开始。

另外，根据《高检院实施办法》第37条的规定，人民检察院对于决定立案的行政公益诉讼案件，审查终结后，区分不同情况，作出终结审查、提出检察建议和提起行政公益诉讼三种不同处理。对于此处的检察建议，可以有两种不同的理解，是作为行政公益诉讼诉前程序，还是一开始就区分了两种情形：一是可能需要提起行政公益诉讼，二是不需要提起公益诉讼但需要以检察建议的方式对相关的行政机关或其他有关机关和组织提出意见、建议的。在实践中，实际未作这样的区分。由此，在审查终结作出决定的环节，实际上只有两个选择，一是终结审查，二是提出检察建议，检察建议不起作用的再提起行政公益诉讼。因此，提起行政公益诉讼的案件是包含在提出检察建议的案件数量中的，诉前程序案件的数量可以理解为检察机关办理行政公益诉讼案件的数量，检察机关提起行政公益诉讼的效果也应当将办理诉前程序与提起诉讼两个阶段一并考虑，可以统计为诉前程序中行政机关自我纠错的案件数量加上提起诉讼后法院判决纠正行政违法行为的案件数量的总和。[4]

2.2 诉前程序案件数量呈上升趋势

从2015年底到2018年12月，试点地区检察机关办理行政公益诉讼诉前程序的案件数量一直呈增长趋势。出现这样局面的原因，一方面，行政公益诉讼作为一项探索试点的改革举措，从无到有，不仅办案检察官没有现成的经验，需要学习知识，积累探索，就是与此项工作相关的行政机关等其他机关人员也都有逐步适应和接受的过程；每一案件本身也需要有一个办理的过程和周期，后期的大量案件不少是前期发现并做了大量工作后才成案，进入诉前程序，乃至最终提起诉讼的。另一方面，也是与最高人民检察院和上级人民检察院通过一些行政举措予以督促、推进分不开的。试点以来，高检院及其相关职能部门，各试点省级、市级检察院通过召开会议、发布典型案例、公布办案统计数据、建立考核机制等多种不同的形式，督促和指导下级检察院积极開展公益诉讼试点工作，这些措施对行政公益诉讼诉前程序的开展起到了非常明显的推动作用。[5]

参考文献

[1]行政公益诉讼诉前程序适用问题研究课题组.行政公益诉讼诉前程序的区分适用[J].法制与社会，2018（27）：14-18.

[2]张智全.首例环境行政公益诉讼彰显破冰意义[N].人民公安报.2015-12-24（003）.

[3]谢丹，杨俊.贵州铜仁市江口县人民检察院诉铜仁市国土资源局、贵州梵净山国家级自然保护区管理局不依法履职案[J].中国检察官，2018（12）：10-16.

[4]刘巧儿.环境行政公益诉讼检察建议的法律进路[J].中国环境管理干部学院学报，2018，28（05）：10-12+41.

[5]范伟.我国环境行政公益诉讼程序规则体系的构建[J].南京工业大学学报（社会科学版），2018，17（03）：60-67.

作者简介

沈倩颖（1992-），女，汉族，浙江湖州，硕士研究生，研究方向：环境公益诉讼及纠纷调处。