优化卫星城市与中心城市协调发展的方法探析

赵力伟 （海南大学，海南 海口 570203）

1 引言

近年来，我国各地发展速度加快，大、中城市规模不断扩张，原有的城市规划体系、发展定位及区内资源已难以适应其飞速发展。此时，卫星城市便是一个绝佳的“答案”，依据不同需要设立不同类型的卫星城市，它们一方面与中心城市紧密联系，疏散其人口、产业，疏导其非中心功能，避免中心城市的过度膨胀。另一方面，每个卫星城市又是独立个体，通过自身资源与中心城市给予的“福利”，从设立之初的功能单一附属城，逐渐发展为产业多元、全方位发展的新兴城市。

然而在实际发展中，现有卫星城市虽在诸多领域发挥了一定作用，如缓解中心城市就业、住房、交通压力，提高社会资源空间配置效率等。但由于产业定位不清晰、交通模式配置混乱、行政管理体制相矛盾等问题的存在，卫星城市与中心城市的发展难称协调，仍存在许多亟待解决的问题。如能探索出适合卫星城市与中心城市在产业结构、交通系统、政治体系等方面协调发展的方法，必将促进卫星城市在我国政治、经济和社会发展中发挥重要作用。

2 背景

2.1 卫星城市定义

它是指在中心城市外围建设的人口和规模较小，与中心城市功能联系紧密的城镇。主要作用是分散中心城市的人口、产业等，承接其非中心功能，发挥联动互补效应，实现二者间人口、资源、产业等的合理转移和协调发展。

2.2 理论发展

19世纪末，英国学者霍华德提出“花园城市”的概念，即在中心城市周围建立一圈较小的城镇，形成一个市镇组合群。1903年于伦敦郊区，以“花园城市”为理论指导建立起第一座新城——莱奇沃斯，此后在欧洲又兴建了一批新城。但在实际运用中，该理论却遇到种种阻碍，导致新城往往简单依附于中心城市，反而促进其无序地向外蔓延。于是学者们不断努力，提出新的理论，如美国学者泰勒于1915年提出“卫星城镇”，较“花园城市”更加贴近实际，但仍存在一些问题[1]。

如今，相关理论更为丰富，实际意义更强，且形成了一定体系，如区域分工理论、中心城市联结理论、区域城镇体系等，从不同角度指导卫星城市的建设规划。

2.3 二者发展现状

区域城镇体系中指出，在一个区域内，随着规模逐渐扩大，城市数量逐渐减少，据此形成了“城市金字塔”结构（如图1）。卫星城市与中心城市间由于规模差异过大，在缺少适当方法时很难做到协调发展，反而可能加重卫星城市的依赖性和中心城市的无序性。

3 二者协调发展的具体措施

3.1 优化卫星城市产业发展方向

图1 城市金字塔结构

3.1.1 紧跟国家战略，利用福利政策

卫星城市的产业转型升级，必须以紧跟国家战略为基础，同时充分利用政府给予的福利政策，才能在分担中心城市压力的同时，根据自身实际，不断更新产业发展方向，打造完善互补的产业体系。例如，在国家“一带一路”的战略下，沿线大城市的卫星城面对难得机遇，应着力发展对外经贸产业，整合要素资源，融入国际市场，实现经济外向型转化。

3.1.2 重视基础设施建设和“互联网+”

对于新建卫星城，机场、通讯、港口等基础设施是否完善，是其产业发展初期的关键。如成都周边的卫星城市群，就是在成绵乐城际铁路通车、享受到“轨道交通时代”的红利后，才得以充分利用其承接到的信息、人才、资源来促进产业发展。此外，“互联网+”虽已不是新兴概念，但对于建设历史短、开放程度低的卫星城市而言，如能将传统产业与互联网技术结合，往往可以扩展销售渠道和市场容量，减少生产成本，整合要素资源，优化原有产业体系结构，与中心城市产业形成互补。

3.1.3 打造新型城市组团功能区

对于建设初期的卫星城市，若不加筛选地接受中心城市外溢产业资源，可能适得其反，产生揠苗助长式的负面作用。不妨根据各卫星城市发展现状和地理区位条件，先在区域内设置不同类型的产业功能区，如金融贸易区、休闲旅游区、文化创意区等。通过这些分工合理、特征鲜明、相互协作的产生组团功能区，找到适合自身的产业转型方向，增强卫星城市发展的阶段性，更好地承接中心城市辐射出的资源。

3.2 合理配置卫星城市交通模式

中心城市与卫星城市间的距离通常较近，在相同的交通工具条件下，影响中心——卫星城间交通效率与可达性的主要因素是交通衔接方式。因此，探讨卫星城市应采用何种交通配置方式与中心城市衔接，对二者的协调发展起到积极作用。

3.2.1 影响交通配置模式的因素

在实际中，影响交通配置模式的因素主要有乘客需求、社会需求和运营方利益。对于乘客而言，在保证通达性、安全性的基础上，还要尽量满足经济性、舒适性、多样性和人性化需求；对于社会而言，主要是快速、安全、可靠，同时不能损害城市生态效益，节约土地资源，营造良好的城市形象；对于运营方（多为企业和政府）而言，在确保交通系统的联结性和生态性的前提下，更侧重于考虑建设成本，增加经济收益。

3.2.2 合理的交通配置模式

在确定交通配置模式时，应充分考虑当地的实际情况，结合各方需求选择交通衔接方式。具体方式通常有向心衔接、外环衔接、内环衔接三种[3]。

向心衔接模式较简单，通常是中心—卫星城间交通线路直接通向中心城市的核心区，在终点处与核心区交通枢纽衔接。此模式利于缩短通行时间，便于人口疏散，使联系更紧密；但可能占用大量高附加值土地，致使建设成本较高，因此常用于经济发展水平不高的区域。

外环衔接是指中心城市向卫星城辐射出的交通线路，与中心城市外环或边缘区衔接。常见形式是汽车与公共交通相结合，如对于居住在卫星城，工作在中心城的职工来说，工作时可先驾车至中心城的外围停车场，再使用公共交通到达中心城市目的地。此模式虽使得通勤过程较繁琐，但可有效避免中心城市的交通堵塞，节省了乘客的出行时间和成本。

内环衔接可视作上述两种衔接方式的结合，它是指中心城向卫星城辐射出的交通线路直接接入中心城的内环线上，形成既有放射又有环形的路网。此模式相比外环衔接距离缩短，避免过境交通占用城市内部道路，但是建设成本相对较高。

3.3 卫星城市政治管理体制改革

在卫星城市的建设与管理中，如何处理其与中心城市的行政管理关系至关重要，影响了行政管理效率，对二者发展有极大影响。

3.3.1 现存问题

3.3.1.1 政权过渡生硬

卫星城市建成后，中心城市将下放诸多权力至其相关部门。然而在进行政权过渡时，往往产生诸多问题，如权限过多、速度过快，卫星城不能有效承接；下放政权与实际需求不匹配，卫星城难以承接或难以生效；卫星城资金状况、管理人员素质与下放政权不匹配；管理人员有责无权、懒政怠政不作为等。

3.3.1.2 管理组织冗余

伴随新政权下放，理想状态是卫星城沿用之前的管理人员，但或由于部分政权在法律上被禁止下放，只能延伸派驻机构；或由于现有管理人员能力不相匹配，往往需新增管理部门和人员。这不仅导致用人制度缺少创新机会，还对卫星城的行政成本和效率带来负面影响。

3.3.1.3 福利政策不完善

中心城市会给予卫星城一定福利优惠政策进行扶持，如财税红利政策。然而先行政策存在诸多矛盾，如财税政策在不同卫星城补助力度偏差明显，影响卫星城的干部考核业绩，致其工作积极性下降；财税返还政策手续繁琐，部分补助力度低的卫星城不愿享受；有些中心城自身经济发展不景气，财税政策反而成为其发展负担[4]。

3.3.2 解决措施

3.3.2.1 卫星城市主动对接中心城市政权

卫星城市政府领导者应密切关注国家及中心城市政策导向，加强向上对接的主动性，做好跟踪衔接工作；多向上反映政权对接中的问题。同时加强自身政策监管机制，全力建设“综治工作，市场监管，综合执法，便民服务”四个平台，真正做到为民服务。

3.3.2.2 中心城市统筹管理

行政管理改革的规划与设计部门涉及行业广泛，人员众多，工作难度大，需要中心城市做好统筹规划工作，优化相关机构设置，完善审批制度，带动整个区域的均衡协调发展；确保推行的行政改革不影响卫星城现行社会秩序，且能对中心城市的进一步发展起积极作用。

3.3.2.3 “因城制宜”制定政策

中心城市做好宏观统筹部署后，卫星城市要及时跟进，并根据自身发展实际状况，做好政策实施评估，对接下属部门的发展诉求，明确行政管理体制调整方向。尤其是当某一中心城市有较多卫星城市时，其发展不能一概而论，而要根据各自的区位条件、发展现状等，确定自身发展定位，真正做到“一城一策”。

4 结语

卫星城市的发展已成为城市化不断推进的重要动力，从产业发展、交通模式和政治体制三方面进行深入探究，意义重大。我国卫星城市虽还存在一定问题，但有着广阔的发展前景，如何做到与中心城市协调发展、共同进步将是一个长久话题。