军工科研院所市场化转型路径及措施研究

■ 中国运载火箭技术研究院 钟 培 高晓明

本文分析了在当前企事业单位改革的政策背景下军工科研院所面临的环境，解读了与科研院所关系较为密切的事业单位分类改革、国有企业改革、军民融合、科技体制改革实施进展，设计了军工科研院所市场化转型的不同路径和实践举措，并提出了相关的措施和建议。

军工科研院所是我国国防科技工业建设和发展的骨干力量，多数成立的时间较长。伴随着我国企事业单位改革历程的推进，当前的军工科研院所多由军工央企或地方国企管辖，多属于国有企业下属的事业单位。党的十九大提出要“深化事业单位改革，强化公益属性，推进政事分开、事企分开、管办分离” 。当前我国国有企业与事业单位改革已经进入深入推进、稳步实施阶段。

军工科研院所分类改革工作由国防科技工业局（以下简称“国防科工局”）牵头推进，按照《关于军工科研院所转制为企业的实施意见》（科工计[2017] 673号）要求，2018年首批生产经营类军工科研院所完成转制，2020年其他生产经营类军工科研院所基本完成转制，按要求该类科研院所要转制为公司制企业。军工科研院所不仅是本轮事业单位分类改革和国有企业改革的重点对象，也是我国践行军民融合战略和进行科技体制改革等工作的骨干力量，如何在科研院所改革转型实践中统筹推进各项改革要求，形成改革合力和红利，是需要重点研究的问题。

一、改革政策及进展

（一 ）事业单位分类改革

2018年5月，国防科工局等八部委联合印发《关于中国兵器装备集团自动化研究所转制为企业实施方案的批复》，原则同意兵器装备自动化研究所转制为企业。这是自2017年7月7日国防科工局召开军工科研院所转制工作推进会，并宣布启动首批41家军工科研院所转制工作以来，首家批复的转制为企业的单位，标志着生产经营类军工科研院所转制工作迈入实施阶段。

（二 ）国有企业改革

2018年7月26日，国务院国有企业改革领导小组第一次会议召开，对国资国企改革进程提出了更高要求。8月17日，国企改革“双百行动”正式启动，将重点支持鼓励主业处于充分竞争行业和领域的商业类“双百企业”通过改制上市等方式发展混合所有制经济。12月28日，国有资产监督管理委员会召开11家中央企业国有资本投资公司试点启动会，从目前的改革思路来看，这些试点企业普遍都制定了混改、重组、上市等计划。2018年中央经济工作会议要求“要加快国资国企改革”，预示着2019年国有企业改革将全面提速，改革将呈现多点开花、全面推广、加速推进的态势。

（三 ）军民融合发展

近几年，关于军民融合发展的规划、路线和政策等陆续发布。2018年10月15日，中央军民融合发展委员会第二次会议召开，提出战略性重大工程是推动科技创新的有效途径，要以工程建设为牵引，集中优势力量协同攻关，早日取得突破。近几年来，随着军队和政府层面支持军民融合发展的政策在实践层面落地，军民融合正在向更深层次、更广范围内深入推进。军工科研院所的军民融合工作重点也逐步从传统的“军转民”，拓展到通过重大工程牵引，吸引优势民用产业力量，支撑军用产业的健康快速发展。

（四 ）科技体制改革

在2018年5月28日召开的两院院士大会上，习近平总书记再次强调要全面深化科技体制改革，提升创新体系效能，着力激发创新活力。从目前发布的改革政策来看，本次科技体制改革包含以下几个重点：一是创新体系建设方面，强调了企业在技术创新体系建设中的主体地位，以及科研基础设施、科技成果的融合共享；二是科技成果转移转化方面，从知识产权保护、科技成果评估、服务保障及平台建设、价值分配及激励政策等方面，进一步完善了科技成果从生成到产生经济效益、社会效益的全流程保障环境；三是科技人员政策方面，强调以人为本，进一步完善了科技人员从事科学研究、科研生产等工作的支撑政策，特别是在兼职创业、实现以要素为导向的分配政策等方面提出了新的措施和方法。上述改革政策也将对军工科研院所的科研生产模式、科技人才队伍建设等产生不同程度的影响。

二、军工科研院所市场化转型路径及措施设计

（一 ）转型路径

本文按照军工科研院所转企与未转企两种情况分别设计了市场化转型路径。

1.转企路径

目前的政策要求军工科研院所转制为公司制企业，为促进科研院所平稳转制，可先转制为一人有限责任公司，成为产权清晰的公司制企业。后续的市场化转型模式可以按照将公司自身发展壮大和建立母子公司的方式进行。

将公司发展壮大模式主要是在业务发展的基础上，进行股份制改革，引入战略或财务投资者进行股权多元化，不断提升现代企业治理能力；进一步通过员工持股、引入产业基金、风险投资等途径实施混改；待公司规模逐步发展壮大后，从产业板块层面进行兼并重组，集中优质资产，处置低效无效资产，提升公司的整体运营效率和效益；最终通过板块上市、打造上市平台公司等模式，进一步扩大公司规模，将公司打造为现代公众公司。

打造母子公司模式则是在转制公司逐步发展壮大的基础上，通过科技成果转化、培育军民融合产业或者引入产业基金等途径，孵化出具有市场发展前景的子公司，通过系列的产业兼并重组、产业优化等措施，不断优化产业结构，最终通过系列的资本运作手段实现上市的目标。

2.不转企路径

军工科研院所暂不转企或者尚未实施转企的，也可利用多种途径和工具实施市场化转型。其主要做法与打造母子公司模式类似，先通过科技成果转化、孵化军民融合产业等方式投资成立公司制企业，或者直接成立混合所有制公司，再通过逐步发展壮大、产业优化调整、兼并重组等措施，提升优质资产的竞争力和盈利能力，最终通过资本运作打造成上市公司。军工科研院所市场化转型模式及路径设计如图1所示。

图1 军工科研院所市场化转型模式及路径设计

（二 ）转型措施

1.军工科研院所转企

当前，科研生产型科研院所转企工作正在稳步推进，由于涉及的问题非常错综复杂，转企工作进度不一。但无论是从改革政策要求还是未来发展趋势来看，转制为公司制企业都将是未来发展方向。近年来，伴随着企事业单位改革的深入推进，科研院所在管理体制机制方面也在逐步向现代企业治理模式转型，但由于企业属性和所遵从的管理制度等不同，生产经营类科研院所的公益属性、商业属性多融合在一起，因此往往既不能完全成为服务国家公共事业的非盈利性组织，也无法成为面向市场的企业主体。

生产经营类科研院所向公司制企业转制的过渡衔接问题，是当前制约转制工作顺利推进的核心问题。例如，按照当前的转企政策，在转制后科研院所原有的财政支持将减少，税收成本也将大幅增加，事业单位和公司制企业所适用的会计准则不同还会带来运营成本的增加等问题，这些都将影响到转企后公司的运营效率和效益。此外，由于科研院所的营业收入大部分来自军品市场，而军品市场的属性又决定了无法实现完全市场化的运营，这也导致了部分科研院所在改制过程中面临“两头受限”的困境。

2.国有企业混合所有制改革

当前国企混改尚处于试点阶段，多在二级、三级企业层面开展，且尚未形成相对固化的模式和做法。从实践情况来看，国企混改多采用引入战略（财务）投资者、员工持股、上市或者参股民营企业等一种或多种混合方式。2019年，国企混改还将在更广范围内深入开展。无论是由科研院所转制而成的国有企业，还是投资成立的国有企业，特别是处于完全竞争领域的商业类公司，均要以实施混改为发展方向，进一步完善企业自身治理能力，由传统的行政命令式运营管理模式向市场化的基于产权结构的法人治理模式转变，只有先将自身运营管理基础建设得更加科学和完善，才能为后续的深化改革创造前提条件。

尤其对于国有独资公司，在实施混合所有制改革前，可先引入战略投资者、财务投资者，实施股权多元化改革，逐步实现按照《公司法》要求开展法人治理工作，具备条件后再逐步向民营资本开放，形成更加开放和多元的股权结构。

3.兼并重组

国有企业是我国推进供给侧结构性改革的重要力量，推进产业兼并重组则是改革的重要途径。多年来，军工企业和军工科研院所的业务逐渐发展壮大，虽然在军用产业领域、军民融合产业领域和民用产业领域实现了多元化的发展，但也存在业务交叉、低效资产重复建设等多方面的问题。

近几年，国有企业推行了压减工作、处僵治困、化解过剩产能等多个专项治理工作，目的也是通过兼并重组、关停并转等方式，减少低效无效资产，搞活优质资产，提升资产的整体效率和效益。军工科研院所向市场化转型的过程中，同样要注重兼并重组，利用市场化手段处置不良资产，从贪大求全的经营理念，向轻资产、柔性化、高效益的市场化经营理念转变。

4.科技成果转化

对于军工科研院所及其下属的国有企业，科技成果转化是落实军民融合发展战略的重要途径。近几年，地方政府、企业在科技孵化平台建设、科技转化中介服务等方面的建设更加完善；特别是在科技成果转化收益分配方面，《中华人民共和国促进科技成果转化法》中的相关规定在高校、企业的实践中逐步得到落实，也为促进科研院所科技成果转化提供了便利条件。

但在实践过程中，军工科研院所的科技成果转化也还存在诸多困难。在转化模式方面，无论采用自行转化实施、科技成果转让，还是科技成果作价入股等形式，都要有一套科学合理的科技成果定价机制、转化流程和审批流程，但实践中还存在定价难、审批难、流程复杂等现实问题。在转化收益激励方面，军工科研院所能否按照《中华人民共和国促进科技成果转化法》的相关规定，将转化收益以最大比例奖励给项目团队，科研院所设立的国有科技型企业能否按照《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》（财资[2016] 4号）等要求，实施项目分红、股权激励等，还需要在实践层面加以落实。只有真正打通科技成果转移、孵化、转化及激励的全流程，才能够更大程度地激发企业、组织、团队及个人转化科技成果的积极性和主动性。

5.资产证券化

资产证券化是进一步盘活国有资产，提升国有资本运行效率的有效工具，也是近年来国有企业改革的重要方向。从我国国有企业实践来看，实施资产证券化主要是通过上市公司途径，以IPO、上市公司配股、定向增发等方式进行。对于军工科研院所和国有企业，成为上市公司是公众企业重要的发展目标。资产证券化一方面可通过信息公布、公众监督等方式倒逼企业不断提升企业现代治理能力，另一方面也可以盘活资本存量，撬动社会资本融入实体经济运营中，为不断提升企业的竞争力储备资源。

从当前各军工企业集团公布的发展战略来看，实施资产证券化是扩大发展规模、提升影响力和竞争力的重要途径。在实践过程中，提升资产证券化率的方式有打造上市公司平台、分阶段注入优质资产（如中国船舶重工集团有限公司）、打造板块上市子公司（如中国航空工业集团有限公司）等。未来，可统筹运用混合所有制改革、军民融合、科技成果转化等改革工具，例如，通过混合所有制改革打造上市公司平台，通过科技成果转化实践军民融合并孵化出有市场前景的优质资产，逐步注入上市公司平台。要实现改革工具的综合统筹应用，前提是要形成清晰的产权结构，提升企业内部市场化运营管理能力，同时完善基础管理体系。

三、相关措施建议

军工科研院所的市场化转型是一项漫长而复杂的工程，无论选择哪条改革路径，市场化、现代化、企业化都是改革的大趋势。面向未来，与其等待行政化的被动改革，不如直面潮流和趋势主动求变。

（一 ）提升核心技术能力，不断拓展市场空间

军工科研院所的主要职责是服务于国防军工产业，大多在某个或某些领域拥有核心的高端技术，有效支撑了国防事业的自主快速发展，但同时也因高度关注军用技术和产品的发展，在军民两用、通用技术开发方面投入的资源和精力较少。

当前，世界前沿的军用技术正在向军民两用技术转变，越来越多的民营企业参与到军用技术和产品的创新开发过程中。随着我国军民融合战略的深入推进，从军方用户到军工企业都在强调先进技术的军民两用属性。因此，军工科研院所未来无论面临怎样的改革转制要求，着力提升自身核心技术能力，从传统的高度依赖军品市场向军民市场并重模式转变，都是支撑其未来健康、快速、持续发展的根本保障。

（二 ）提升现代治理能力，减少历史遗留问题

军工科研院所在长期的建设发展中，多形成了较系统完备的研制、试验、生产体系，成为重资产型企业；同时也还肩负着促进就业、维护社会稳定等多重社会责任，在职工养老、医疗等方面承担了较多责任，在职工生活保障等方面承担了较多社会职能。

改革开放以来，我国对事业单位的资产、人事制度、养老保险制度等进行了几轮改革，在解决历史遗留问题等方面进行了持续的努力，但这些问题多较为复杂，解决此类问题所需要的资金、资源和政策保障较多。长期来看，科研院所无论是否转企，首先都要在处理和解决历史遗留问题方面下工夫，形成清晰的产权结构和产业布局，在关系职工切身利益的问题上形成稳妥的解决方案；在此基础上，逐步完善企业治理能力，提升科学管理的基础能力，通过实行符合产业发展规律的科学管理来提升运营效率和效益。

（三 ）提升战略谋划能力，统筹布局改革路径

传统的军工科研院所多按照业务分工，高度依赖军品市场，面临的市场环境、产业环境相对单一，与处于市场化竞争中的民营企业相比，战略谋划、战略执行能力相对较弱。随着我国军队体制改革的推进，竞争性采购在各个领域、各个层面全面推开，传统的以分工获取任务订单的历史一去不返，这就要求军工科研院所进一步提升在市场竞争中布局未来发展战略的能力。

综上所述，军工科研院所面临的政策环境和市场环境都在发生复杂的变化，系统化改革转型是走向未来的必由之路，必须结合自身未来发展战略，进行改革转型路径和措施的统筹布局，并且向着既定的方向持续推进，并在推进的过程中不断完善。