美国2018年《特别301报告》分析

段毛毛

[摘 要] 美国贸易代表署每年都会根据其国内法授权发布《特别301报告》（以下简称《报告》），针对美国贸易伙伴的知识产权保护状况进行审议和评述，据此制作名单表。一如往年的《报告》一样，2018年中国依然被列入“优先观察国”名单。文章笔者将通过与2017年的《报告》内容作对比，总结出2018年美国针对中国实施的新举措，并据此分析2018年《报告》的性质和特点，最后为中国的知识产权改革提出建议。

[关键词] 特别301报告 知识产权 保护和执法 贸易壁垒

中图分类号：D923.4 文献标志码：A

《特别301报告》是由美国贸易代表署（以下简称USTR）根据“特别301条款”实施的。根据授权法案，美国贸易代表署可以经美国企业的申请或自行发起调查，确定哪些国家的法律、政策或做法并未对美国知识产权提供足够且有效的保护，或者未对依赖知识产权保护的美国产品开放公平的竞争市场。在此基础上USTR会发表年度审查报告，即《特别301报告》，确定以上国家，制作一份名单表，列明“重点外国”“优先观察国”“观察国”和受“306条款监督”国家，并对这些国家发起磋商程序，直至实施贸易制裁。

《特别301报告》作为一种国际贸易的辅助手段，针对那些在知识产权保护和执法问题上存在着威胁美国投资者、贸易商和知识产权所有人利益的行为和政策，揭露其问题并实施贸易报复，这样的手段为美国的知识产权起到了一定的保护作用。随着全球经济形势和知识产权发展程度的不断变化，《报告》每年都会呈现出新的内容和特点。

一、2018年《特别301报告》的中国部分

2018年的中国依然位列“优先观察国家”名单之首，并受“306条款”的监督，这已经是我国第14年被连续列入“优先观察名单”。《报告》声称，中国在保护知识产权方面不仅长期存在的问题没有解决，目前还有新的问题需给予关注，包括强制技术转让，知识产权执法及包括窃取商业秘密、网络盗版猖獗和盗版伪造的大范围侵权活动。

（一）关于商业秘密

与2017年《报告》相比，除依旧申明中国缺少关于知识产权的独立立法和具有指导意义的法院判决外，2018年的《报告》新指出2017年修改的《反不正当竞争法》存在着重大缺陷，这将导致新法也不能解决关键问题。

（二）关于假冒产品的生产、销售和出口

2018年《报告》指出2017年中国在打击假冒产品的生产、销售和出口方面的工作并未取得显著成效，在解决商标恶意注册问题上也是收效甚微，这不仅侵害了美方商标权人的合法权利，也造成中方消费者的权益损害。但也同时肯定了2017年中国海关总署与美方联合行动和信息共享上取得的成效。

（三）关于电子商务市场上的假冒和盗版问题

2018年《报告》明确指出阿里巴巴与淘宝网之所以出现在2017年《恶名市场不定期审查报告》中就是因为假冒和盗版问题。《报告》还指出中国在此问题上的通病，即制定的法律不包含具有实际意义的惩罚措施，包括2017年的“剑网”行动，都因为没有采取有效执法，使中国的假冒和盗版现象更为猖獗。

（四）关于健全专利和相关政策来促进创新

2018年《报告》对2017年中国对相关法律的修订情况进行可点评，包括《专利法》《标准化法》修正案、《反垄断法》实施指南草案、《专利审查指南》修正案、《药品注册管理办法》草案等，指出新法的修订并未解决美国持续关注的问题，或者存在令美国不安的条款，需要进一步解释和修改。与往年《报告》模式不同的是，2018年《报告》单独将《著作权法》摘出进行点评，指出中國的《著作权法》修正案停滞不前，这将使中国版权框架错失弥补重大不足的机会。

（五）关于技术转让

2018年《报告》对2017年针对该项进行的“特别301调查”进行了总结，强调了4种技术转让的行为，并指出通过调查，可以依法对中国采取制裁措施，USTR还启动了争端解决程序来解决技术授权问题。

（六）关于中国的“安全和可控”政策

2018年《报告》指出中国采取了很多措施，以网络安全为由迫使美国利益方将知识产权信息披露给中国政府，为外国信息通信技术（ICT）和其他类别的产品、服务及技术在中国的销售和使用设置壁垒。《报告》举例2017年6月1日出台的《网络安全法》和2017年2月发布的《网络产品和服务安全审查办法（征求意见稿）》，这些法律中的相关规定都会减少或禁止跨境数据的流动，损害美国知识产权密集型产业的发展。除此之外，2018年《报告》继续重申往年《报告》都会提及的内容，诸如地理标志注册的规则和程序、软件正版化即商标异议程序等。

二、对2018年《特别301报告》的分析

《特别301报告》于近30年来在我国和美国的经济贸易交往中扮演着重要的角色，是两国知识产权争端的主要战场。知晓《特别301报告》的性质和新呈现的特点，对我国自如应对该《报告》具有基础性意义。

通过以上对2018年《报告》内容的总结和对历年《报告》的观察，我们不难发现，每一新年度发表的《报告》都是在继承上一年度的调查重点之后再对新情况进行评述，实质上就是对1898年第一份《报告》的逐年继承和发展。关于2018年《报告》的性质则是万变不离其宗。

该《报告》是实体与程序的结合。它不仅报告新一年度贸易伙伴国在知识产权保护和执法上的进展与存在的问题，还规定了名单国家的上榜条件以及发起调查、磋商和实施制裁与监督的时间与措施等等。它是一套完整的针对知识产权保护和市场准入问题所实施的外交方案。

该《报告》具有强烈的单边主义色彩。在“特别301条款”的定义部分，就特别规定，尽管某一外国可能履行了TRIPS协议规定的相关义务，但是，该外国仍然可能被确定为否定了足够有效的知识产权保护的重点外国。这就意味着，在必要的时候，美国可以抛开TRIPS协议，违反WTO争端解决机制的多边程序和规则，另外施行自己的一套规则，实行单边主义措施[1]。

该《报告》的法律依据是美国的国内法。《报告》是美国根据其在1974年制定的《贸易法》第182条暨《美国法典》第19卷第2242条规定所实施的，详细内容还涉及《贸易法》中的其他条款。它对他国所提出的知识产权保护和执法要求以及制裁措施等，不具国际法上的法律依据。WTO协定第16条第4款规定：“每一成员国应保证其法律、条例与行政程序与在WTO协定下的义务相一致。”这就说明任何WTO协定签署国都应该善意履行协议项下的义务。但通过对《报告》的单边主义分析，当国内法与国际法相互冲突时，美国仍以其国内法优先，这就引起了对该《报告》国际法上合法性的怀疑。

该《报告》主要以调查和报复相威胁为手段达到保障美国知识产权人在国外利益的目的。《报告》针对名单国家新采取的措施和依然存在的问题作出评述和要求，强加意志于名单国家，步步紧逼，迫使与其步调一致，带有强烈的霸权主义色彩。自《1974年美国贸易法》实施以来，根据301条款提起的案件超130件，而威胁使用制裁使这些案件中的70%都得以实现贸易自由化，表明制裁措施的成功使用主要归功于报复的可信度而非实际报复行动[2]。

三、2018年《特别301报告》的特点

尽管2018年《报告》与以往的《报告》并没有本质上的区别，都是美国借以消除贸易壁垒，维护本国贸易利益的工具，但是就其具体内容而言，《报告》每年都会呈现新变化。综合2018年《报告》内容分析，其具有以下特点。（1）与往年相比，2018年的《特别301报告》内容更加明确清晰，更具体和更有针对性地提出了中国在2017年以来的知识产权保护情况，这是2018年《报告》给人最直观的感受。（2）2018年《特别301报告》作为特朗普政府的第二份调查报告，一边明确标榜保护美国知识产权是美国总统特朗普政府的首要任务，另一边将“美国利益优先”原则渗入到具体的知识产权事项中。（3）美国始终重视自身对他国改革进程的参与和指导，在2018年《报告》中出现了很多“尽管有美国的长期参与”一类的字眼，更是明确了很多指导措施，例如要求中国严格刑事制裁，加强临时命令的提供、要求法院发布指导性裁决等。（4）独立立法问题是每年《特别301报告》都会特别提及的问题。2017年我国在《特别301报告》发布并与美国进行磋商后，在独立立法上取得了重大进展，2018年《报告》对此举作出了肯定，但依然指出各新立法没有达到美国所预设的效果，要求对现行法律进行进一步研究和修改，使之更符合美国的利益诉求，并希望中方严格按照法律规定来进行知识产权执法。（5）本届《报告》中的一个亮点就是在技术转让问题上对2017年“特别301调查”和制裁情况的总结。

四、我国如何应对

通过以上对2018年《特别301报告》的介绍与分析，我们应该明白，我国作为世界第二大经济体和美国的贸易伙伴国，应多方位地看待和应对美国的这一举措。

第一，我们要正视在过去短短的几十年里我国在知识产权保护和执法上所做出的努力。我国始终遵循国际法的原则和要求，结合国情，制定符合中国实际水平的知识产权保护策略。我国在知识产权立法方面取得了显著的成就，相继出台了《专利法》《商标法》《著作权法》和《计算机软件保护条例》《集成电路布图设计保护条例》《知识产权海关保护条例》等一系列法律法规和其实施细则及司法解释，并在执法和司法上不断创新，不断突破。

第二，我们也应该正视报告中显示的合理的部分，并加以改进。例如，USTR所多次強调的中国没有专门领域的独立立法问题，这反映了我国立法迟滞的事实。我国已经在相关领域立法上取得了很大成就，但是由于中国的经济水平和技术水平都未达到发达的程度，诸如《商业秘密法》等还没有坚实的立法依据，所以我们应结合实际情况，针对市场出现的新情况新问题作出及时和有效的回应，加快独立立法的进程，制定更加科学和详细的规则体系。

第三，针对美国的单边主义倾向及其显著的“美国利益优先”的特征，我们应维护国家主权，捍卫经济合作以外的国家行为的独立性。美国曾多次公开保证301调查如涉及WTO管辖事务，通过WTO多边机制来解决争议，并承诺不在无WTO授权下采取单边报复措施。我们应抓住机会，将中美贸易摩擦放在WTO机制下谈判，避免单边制裁和反制裁对双方经济造成不必要的损伤。在美国为优先保障自身利益而采取了违反TRIPS协议项下的义务时，我们可以根据TRIPS协议第64条的规定，运用WTO协定附件2《关于争端解决规则与程序的谅解》中第22条、第23条规定的争端解决机制来解决与知识产权有关的争端[3]。

五、结语

2018年《特别301报告》是特朗普上台以来的第二份对贸易壁垒的调查报告，报告内容充分体现了特朗普政府提出的“美国优先主义”。作为贸易伙伴国，我国应做到以下两点：一方面严格遵守国际法，绝不容忍他国对我国内政的干涉，也绝不允许中国的经济利益受到损害，承担起贸易强国的责任；另一方面应重新调整知识产权综合管理的思路，加快完善知识产权法律保护和执法体系。此外，可以通过发展如“一带一路”这样的多边经济，淡化对美国贸易的依赖，为我国的知识产权改革事业争取更多的自主权。最后，作为发展中大国，我国国民的知识产权意识依然有待提高，打击侵权的工作需进一步加强，建立发达且完善的知识产权保护体系任重而道远。

参考文献：

[1]郑娟.美国"特别301条款"法律分析[D].北京：中国政法大学，2010.

[2]邢新影.“特别301”条款的实质及中美知识产权争端的演变趋势[D].黑龙江：黑龙江大学，2006.

[3]易继明，李春晖.美对华启动301调查与我国的应对措施[J].西北大学学报（哲学社会科学版），2018（1）：75.