山西继续深化国资国企改革的路径研究

何静

摘要：目前山西省国有企业改革已取得重大进展，但仍然面临国有资本产业布局不合理、“一股独大”、企业制度尚未建立。薪酬制度与市场化脱节等问题。文章从推进国有企业股权多元化改革、划分国有资产运营公司职责、改进国有企业领导人员薪酬制度、压缩管理层级多方面来分析和提出对国资改革的发展路径，以此来推动国有企业更好更快的发展。

关键词：国资国企改革 管理体制 现代企业制度 路径

山西作为国有企业比重较大的省份，国企改革任务艰巨。省委书记骆惠宁同志指出：“山西国资国企改革已经到了非改不可、不彻底改不行、不抓紧改不行的历史关口，必须下定决心，敢于担当，不能再错过窗口期，不能把问题留给后人，这是决定山西转型前途的关键一招。”科学的国有资产管理体制是国有企业沿着正确方向改革发展的重要制度保障，完善与创新国有资产管理体制是山西国有企业改革的关键一环。

一、山西国资国企改革的进展与成效

山西省国有企业资产在全省企业中占比达2/3，24家省属国有企业资产在全省国企中占比超2/3，充分说明了山西省国有企业特别是省属国有企业在全省经济社会发展中的重要地位。省第十一次党代会拉开了山西新一轮国企国资改革大幕。省委历次全会、许多重要会议上多次作出重要部署，进一步明确了国企国资改革和转型发展的目标、路径、重点、任务，从顶层设计上定向把关、高位推动。

（一）“1+N”政策体系基本形成

“1”是《关于深化国企国资改革的指导意见》；“4”是《省属国有企业发展混合所有制经济的实施意见》《山西省国有企业分离办社会职能的实施意见》《关于在深化国企国资改革中坚持党的领导加强党的建设的实施意见》《关于在深化国有企业改革中激发企业家活力的指导意见》。围绕“1+4”，山西省国资委及相关部门还出台了30余个改革配套文件和细化方案，共同构成改革“1+N”政策体系。伴随着“1+N”制度体系的形成，山西国企国资改革也从“规划期”进入“施工期”，一批重大改革舉措也落地见效。省属国企剥离办社会、公司制改制、外部董事制度、“双清”等改革逐渐补齐了“短板”，产融结合、专业化重组、混合所有制等改革获得了后发优势，“一企一策”契约化考核等改革走在全国前列。

（二）从“管资产”向“管资本”转变迈出实质性步伐

2017年7月31日山西省国有资本投资运营公司挂牌成立，，将推动国有资产管理体制从“管资产”向“管资本”转变迈出实质性步伐。目前，太原重型机械集团有限公司100%股权全部注入山西省国有资本投资运营有限公司，并完成工商变更登记；西山煤电、太钢不锈等原由山西国资委控股的股权全部注入山西省国有资本投资运营有限公司，其他省属国有企业股权也正在陆续由山西省国资委注入到山西省国有资本投资运营有限公司。

（三）混合所有制改革已经进入试点阶段

2017年，山西省国资委共筛选出第一批5户省属二级混合所有制企业开展员工持股试点，分别是：汾酒集团所属山西杏花村汾酒厂股份有限公司、太钢集团所属山西太钢碧水源环保科技有限公司、阳煤集团所属中催技术有限公司、潞安集团所属山西潞安精蜡化学品有限公司、同煤集团所属大同煤矿集团朔州煤电怀仁宏腾陶瓷建材开发有限公司。下一步，山西省将在更广范围内进行混合所有制改革，在省属企业二三级子公司层面，省属国有二级及以下企业实行混改率达到67%以上。山西省国资委将积极搭建沟通交流平台，深入实施“腾笼换鸟”工程，引导支持各类所有制性质的企业参与国有企业改革，推动交叉持股，相互融合。

（四）“三个一批”正在有条不紊进行

“三个一批”是国有资产管理的主要方式，即创新发展一批、重组整合一批、清理退出一批。目前，“三个一批”正在有条不紊推进。

创新、重组了一批专业的战略性支柱性产业集团。在新一轮国企改革启动前，山西主要有23家重点省属国企，分别为山西国资委旗下的22家重点省属国企和山西财政厅旗下的山西金控集团。随着新一轮国企改革启动，山西创新、重组了一批专业的战略性支柱产业集团：对山西经贸集团和山西投资集团进行整合为山西文旅集团、山西路桥集团、山西交投集团和山西高速集团共同组建为山西交控集团、以及新组建的山西云时代公司、山西大地公司、山西航空产业集团，扩充壮大了山西省新兴产业市场主体，搭建起培育新兴产业的战略平台。一批国有僵尸企业正在出清。2017年山西省最终确认13家省属国有企业尚未完成公司制改制的企业有419户，其中需要改制的企业有182户，剩下237户是需要关闭、注销、市场化、法治化方式出清的僵尸企业。在此基础上，2018年山西省委省政府将实行“僵尸企业”出清三年行动计划，完成化解煤炭过剩产能1600万吨。

（五）企业办社会职能逐渐剥离

根据《关于山西省国有企业分离办社会职能的实施意见》的要求：“到2020年底，基本完成国有企业分离办社会职能工作，国有企业不再承担社会公共服务职能，回归企业属性，注重经济运行质量和效益提高。政府更好地履行社会公共管理职能，优化资源配置，提供公平公共服务。”2017年底山西省属国企“三供一业”签订移交协议涉及职工家属89.3万户，占总户数72.3%；完成剥离移交10万户，占总户数8.1%，涉及30万职工家属。全年在岗职工劳动生产率同比提高24.6%。着力破解企业历史遗留问题，2017年清理欠薪欠保177.4亿元。

（六）国企职业经理人制度开始实施

根据《关于进一步深化省属企业人事劳动用工收入分配制度改革的指导意见》要求，山西省属国有企业要建立领导人员能上能下的契约化管理机制。通过出资人与董事会签约、董事会与总经理签约、总经理（经理层）与内部签约等方式，建立责权利相统一的、契约化管理机制。2017年12月，山西能源交通投资有限公司（简称山西能投）市场化选聘职业经理人的过程中，两名“80后”应聘者从全国54名应聘者中脱颖而出，经过一系列的考试和程序成为了山西商品电子交易中心和山西企业再担保公司的总经理。2018年5月，山西省文化旅游投资控股集团有限公司在集团副总经理等职位中，首次采用市场化选聘的方式选聘了3位职业经理人，分别担任山西文旅集团副总经理，黄河旅游发展有限公司总经理和山西文旅集团资金管理中心常务副总经理职务，并签订了《聘用协议》，为山西省属国企深化选人用人制度改革、推动职业经理人建设进行了有益探索，显示出了国企改革生力军的决心与魄力。

（七）扁平化管理体制改革初见成效

2017年山西省已有12户省属国企将管理层级压缩至4级以内，比2016年增加了4户。2018年将持续压减省属国企多层级企业，清理同类型公司，4级以下公司继续压减一半以上。尤其是晋能集团，由于诸多历史原因，形成了法人单位多、管理层级多、管理难度大等现状。截止2016年8月重组整合工作开展前，晋能集团共有1311户各级企业，管理层级达到6级，经过一年的扁平化管理体制改革，压缩减少法人单位356个，对原由的六级法人进行重组整合压缩至三级，实现了“集团公司（母）+板块公司、市公司（子）+项目公司（孙）”的运行管理体制，除特殊情况外，原则上不设四级公司，“瘦身健体”初见成效。

二、山西省国有资产管理体制存在的问题

多年来，山西省在国有资产管理体制改革方面进行了诸多积极探索，但站在时代与历史的更高维度审视，放到山西大改革、大转型的背景下来看，改革滞后、机制不活、创新不足的问题仍很突出，国企国资改革零碎性、浅表性、短期性特征明显，“补考”和“赶考”的任务都很重，不少深层次问题亟待破题。

（一）国有资本产业布局不合理

山西国有资本布局结构不合理，主要集中在能源原材料领域，而且产业结构单一初级，产品附加值低，产业竞争能力差，同业同质化竞争较为普遍。2017年度山西企业100强如期发布，百强前五名与2016年一样——均是煤炭企业，分别为大同煤矿集团、山西焦煤集团、阳煤集团、潞安集团、晋煤集团。5大集团总营业收入8103亿元，占到100强总营收的57%，5大煤企的营收超过其他95家企业的总和；同时，前5名均是国有企业，且前10名都是如此。入围百强的民企数量虽多，但收入规模远逊于国企。国有企业“一煤独大”造成结构性痼疾，抑制了转型动力和创新能力。

（二）国有资本“一股独大”问题严重

山西省属22家国有企监中19家仍然是国有独资企业，个别企业仍未完成公司制改造，从表1可见，2016年山西省国资委控股的17家省属企业中，有14家是山西省国资委100%持股，仅有同煤集团、晋煤集团和阳煤集团3家是部分持股，但也均超过50%。18家省属国资控股的上市公司中，省属国企持股平均比例达到了44.18%。

另外，从各省上市公司的数量可以发现，省属国企上市公司与民营上市公司数量占比山西仅次于云南，可谓全国之最，而且，占比高的省份依次为云南、山西、陕西、天津、广西、江西、甘肃等，多集中于经济欠发达省份。山西企业股权结构中，国有股“一股独大”。没有股权多元化就没有股东会，没有股东会就没有健全有效的董事会，因此，山西国有资本“一股独大”造成行政色彩过浓，官场习气过重，缺少改革勇气和市场活力等一系列问题。

（三）现代企业制度尚未真正建立

企业是独立的市场经济主体，自主经营、自负盈亏，国有企业虽然是由国家控股或者参股的企业，但也应当遵循这些基本要求。但是，由于山西国企“一股独大”，没有建立起真正意义上的现代企业制度，“政企不分”现象十分突出：

1.国企缺失独立经营决策权。所有权与经营权不分，政府对企业伸手太长，使得国企的任何重大决策郜要经过其上级——国资管理部门的批准，甚至包括最核心的权力——人事权，即董事长、总经理大多由上级行政部门任命，政府仍把国有企业当作下一级行政部门来对待，实行“婆婆”似的微观管理，不断侵蚀国企的自主决策权，使得经营效率难以提高，难以适应世界经济发展的要求。

2.国企承担大量的社会职能。国有企业的主人是全体人民，国有企业的收益应该是全体人民共享，但是山西国企承担了本企业员工大量的生活成本，比如水费、电费、物业费、医疗费用、离退休人员管理、教育……，企业就是一个小政府，导致其获得的利润已不能负担所承担的一系列社会责任，甚至出现了企业经营不善和赤字负债的情况，这也违背了当初建立国有企业为民谋福利的初衷。以同煤集团为例，同煤集团是一个拥有员工20万人、家属70万人的老国企，办社会机构420多个，从事办社会职能的职工2.96万人，每年办社会、办后勤净支出近40亿元，在同类企业中办社会负担最重，严重制约丁企业发展。

（四）薪酬制度与市场化脱节

长期以来，山西国有企业薪酬制度僵化，“亦官亦企，政企不分”，与市场化脱节、与企业经营业绩脱节，与行政级别紧密相关；高层管理人员一边拥有企业的高薪酬，一边拥有行政级别待遇，在职消费和隐形福利高。具体来看，有以下方面：

1.普通员工薪酬与市场化脱节。山西国企内部在薪酬管理方面对绩效考核体系设计不全面、职位评价不健全，一些员工和岗位的工资水平只与行政职务挂钩，对员工实际发挥价值关注不够，薪酬对员工的激励机制不明显，干多干少一个样，仍存在大锅饭、铁饭碗、平均主义的思想，一些关键岗位、重要岗位的员工工资水平普遍低于劳动力市场价位，对吸引人才、留住人才极为不利。

2.高层管理人员薪酬与市场化脱节。在市场经济条件下，企业高管通常是通过人才市场的竞争机制挑选出来的，而当前国有企业高管却并不单纯是市场选择的结果，他们往往更多来自行政决策和政治任命，他们的任命与政府官员类似。其市值究竟是多少，市场无法判断。从严格意义上讲，国企高管并非职业经理人市场中流通的“人力资源”，这导致高管薪酬的非市场化。另外，国有企业比民营企业和外资企业在占有资源、经营成本等方面有明显的优势，国企高管的高收入并不是他们对企业贡献的真实体现。国有企业往往处于垄断地位，面对不完全竞争的市场，加上政策上的种种优惠以及国企高管薪酬主要依据市场薪酬水平确定与企业发展阶段和规模关联度較弱，缺乏与公司业绩联动有效的机制，使得国企的业绩更加难以和高管的薪酬挂钩。

（五）监管缺失

近年来山西国有资产流失、国有企业腐败案件频频发生，国有企业监管机构职能弱化、虚化，监管严重缺失。

1内部监督难于落实。在建设现代企业制度的背景下，国有企业内部监督制度建设经历了监事会制度的导入、外派监事制度的实施和独立董事制度的移植三阶段的演化。此外，从目前来看，山西国有企业建立了出资人、外派监事会和审计、巡视协同检查制度，从理论上可以成为国有企业日常经营中最有效的监督机制。但从实际情况并非如此，现有的国企内部监管体制在监督国有企业高管人员面前，其作用显得十分有限，存在着明显的对高管人员监督失灵的现象。造成这种现象最重要的原因是在目前国有企业体制中，承担监督本单位负责人的机构不独立，很难完成其应有职能。目前国有企业体制中，往往存在行政依附和职务依附的情况，因此内部监督形同虚设。

2.外部監管体制存在漏洞。目前，山西大多数国有企业的领导者仍然沿用党政干部的标准，采用委任或组织选任的方式来确定，党委书记和董事长由组织部任命考核，容易形成国有企业领导只需对上级负责的思想和行为，国资委受政府委托以代理人身份对国有资产保值增值实行监管，企业代理行使国有资产的经营权。资产管理与人员任命相互脱节，使政府作为出资人的角色不到位，进而使政府相关部门无法对企业运营实施有效监管。

3.对权力的影响力难以实施有效监管。从领导人员廉洁自律的角度来说，对领导人员权力影响力的监督和控制难度要远远大于对权力本身的监督和控制。领导人员行使权力有一定的范围和规范，但权力的影响力所及范围是无法界定的。领导人员的配偶子女及亲属从业经商、亲朋好友之间的关照、商务宴请标准、社会各种关系网的相互照应等，存在很大弹性，很难实施有效监管，也最容易产生权力寻租和其他不廉行为。

三、山西继续深化国资国企的路径

根据《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》和《山西省人民政府关于深化国资国企改革的实施意见》，本着对历史负责的态度补考。对时代担当的态度赶考，提高国有资本配置和运营效率，改革国有资本授权经营体制，加强对国有资本的监管职能。

（一）推进国有企业股权多元化改革

1.积极推进充分竞争行业和领域的商业类国有企业混合所有制改革。对山西汾酒集团、太原钢铁有限公司、山西建筑总公司等处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业要按照市场化、国际化要求，积极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化。

2.探索重要行业和关键领域的商业类国有企业混合所有制改革。对山西同煤集团、阳煤集团、潞安集团等对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务的商业类国有企业，要保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股。我省的煤炭省属国有企业就是属于自然垄断行业，要实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，促进公共资源配置市场化。在煤炭探测、开采等核心业务保持国有资本控股地位，在煤炭销售、运输阶段属于竞争陛业务，积极引入其他社会资本参股甚至控股，在环境治理、设备安装及维修等非核心但又是非常重要的领域可以采取政府购买服务等方式参与运营。

（二）清晰划分国有资本投资运营公司职责

国有资本投资运营公司着重要在以下五方面实现突破：一是重塑发展战略。围绕服务山西发展战略，明确国有资本在核心产业的配置要求，促进结构调整和价值增值，确定资本运营的战略目标与我省发展战略目标相一致。二是调整业务结构，重点发展优势或具备潜力的产业，加快培育孵化战略性新兴产业，重组剥离不具备竞争优势的产业。三是提升管控能力，落实以管资本为主的要求，积极发挥股东的作用，通过公司治理对所出资企业行驶股东权利，避免直接干预出资企业的市场经营行为。四是开展投资运营，围绕资本的投资、持有、运作和流转，开展专业化运作，推动运营模式由传统产业经营向以资本投资运营为主转变。五是夯实市场化机制，推动国有资本投资运营公司全面深化内部改革.真正做到管理人员能上能下、职工能进能出，收入能增能减。

（三）改进国有企业领导人员薪酬制度

一是完善考核评价体系，对董事会成员，完善年度和任期考核制度，逐步形成符合企业特点的考核评价体系及激励机制。实行以国有资产保值增值和重大投资经营决策责任为主要内容的考核。对经理层成员，实行以经营目标责任为主要内容的考核，并按岗位分工落实个人责任。对党委成员，实行以企业党建责任制为主要内容的考核，并按党内分工落实个人责任。二是完善激励机制。国企高管薪酬将与其选聘方式挂钩，即政府任命的由政府定价，市场选拔的由市场定价，即对体制内的国有企业领导人员参考政府公务员薪酬，对市场化竞聘的职业经理人按照市场化薪酬分配机制，真正实现通过薪酬激励留住人才，并为企业发展增添活力。

（四）压缩管理层级

一是充分借助信息网络技术，提升企业管理信息化水平，逐步实现生产经营管理的数据化、标准化、流程化，解决信息不对称和信息孤岛问题，保证企业各层级内部信息实时共享和业务高效运转，为压缩管理层级，打造扁平化管理体系创造客观条件。二是加大企业内部重组力度，推动同城同业务于企业、孙企业的合并重组，提升管理效率，消除内部同业竞争。对与主业发展关联紧密、经营状况良好的所属企业，可通过无偿划转、产权转让等方式提升管理层级。对资产规模小、业务相近的所属企业，可通过兼并重组实现规模效益。三是探索山西省大型省属企业之间部分业务或资产的重组整合，剥离非主业资产，通过收购、资产（股权）置换、交叉持股、无偿划拨等方式进行重组。对企业依靠自身力量难以处置的业务及资产，打包交由专业化能力较强的资本运营企业进行集中受理。四是对“僵尸企业”、“亏损企业”历史遗留的“三无企业”，积极争取和充分利用有关政策，根据实际情况关闭撤销，取消法人单位。

（五）健全山西国有资产监督体系

建立健全山西国有资产监督体系，确保国有资产安全，既是国有企业改革的重要任务，也是国有企业改革的重要保障。从山西国有企业实际出发，有效整合监督资源，增强监督工作合力，充分发挥好企业内部监督、国有资产出资人监督、国有资产外部监督、国有资产社会监督、设立容错机制等不同监督主体的作用。