高校校院两级财务管理体制改革实践与思考

王蕾 徐小英

摘要：为了提高高校的管理水平，越来越多的高校探索实行校院两级财务管理改革。文章以校院两级财务管理改革的意义为出发点，以西北农林科技大学两级财务管理改革的实践为例，总结其成功的经验，指出改革过程中遇到的问题，对此进行了深入的思考。本研究对高校校院两级财务管理改革有一定的借鉴意义。

关键词：高等院校校院两级财务财务管理改革

实践

随着教育事业的快速发展以及高校的办学规模的扩展，高校财务工作也变得愈加复杂而多样化。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（20113-2020年）》的颁布与实施使高等学校教育改革进程提升到了新高度。2015年8月，中央深改领导小组会议审议通过的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》中，首次明确提出“完善管理方式，进一步增强高校财务自主权和自主安排经费的能力，充分激发高校争创一流、办出特色的动力和活力”，提出聚焦服务国家重大战略，整体推动我国世界一流大学和一流学科建设。2017年1月，国务院印发的《国家教育事业发展“十三五”规划》又明确要求要加快现代大学制度建设，统筹推进高校综合改革，建立符合学校特点的管理制度，推动高等学校进一步向院系放权。这就对高校财务管理体制改革提出了明确要求，要建立一种集预算、筹资、核算、控制、反馈、绩效评估等功能融为一体.责、权、利各方相统一的两级财务管理运行体制。在这种财务管理体制下.学校依照各个二级学院的学科建设与专业设置，承担的各类教学、科学研究与科技推广，以及面向社会服务等具体工作任务，把与其相对应的财务管理权限下放到各二级学院，校级财务部门通过相关财务规章制度对教育经费进行控制，学院依据学校分配的权限统筹学院教育资源，结合学院的发展规划，合理安排支配各项经费用途，进而发挥学院自主办学积极性，全面提升办学活力。

一、校院两级财务管理体制改革的意义

（一）两级财务管理体制改革有利于优化学校教育资源配置，落实高校整体发展目标

高校以前“集中管理”的旧的体制，虽有利于教育资源全局通盘规划和具体安排，但学校办学经费分配与二级学院具体办学中的实际需求两者之间，供需结构矛盾一直得不到充分有效化解，且愈来愈凸出，严重影响着学校资金经费的使用效率，甚至造成办学资源的浪费。因此，建立财权与责任明晰的两级管理体制，既可增强校级财务部门对全校范围内整个财务活动的宏观调控力，最大化地保障和落实学校整体战略目标，也可以在宏观调控的基础上提升各学院自主权，促进学院更加合理运用和调配资金，推进学校财务管理科学化进程。

（二）两级财务管理体制改革有助于促进学院发展的积极性，释放学校内生动能

在旧的管理体制下，高校的管理权主要集中在学校层面，学院经费使用的灵活性受到限制。高校财权下移到学院后，给予学院自主安排和使用的权限，学院可以依据本单位当年实际可支配的办学总经费，制定合理的学科建设规划与发展目标，着力提升解决重大问题能力和创新能力。其次，通过建立责、权、利相统一的两级财务管理体系，强化对人的激励和约束，使广大师生在思想上稳固树立科学、规范的财务管理理念，民主理财的意识不断增强，进一步增强内部管理的主观能动性，释放学校内生动能，对在新时代合理利用教育资源，构建资源节约型高校有重要意义。

（三）两级财务管理体制改革有利于形成特色院系，促进人才培养

多年来，我国公立高校的办学经费主要来自财政拨款。随着教育事业的发展，高校与企业的协作越来越多，大量的社会资金进入高校。社会资金支持大大调动了高校的办学积极性，显然只有那些具有较完善的人才培养模式和鲜明特色的二级学院才能满足企业的需要。相比以往，在旧的管理模式之下，职能部门管理者由于自身的局限性对各院系的具体状况与要求很难做到全面了解，对于不同学科发展的前沿信息缺乏准确把握，很难制定出符合各个学科发展要求的规划；恰恰相反，处在学科发展前沿的二级学院管理者，虽然洞悉学科发展的方向，但却缺乏制定规划的决策权。实行校院两级财务管理体制改革，使处于教育发展一线的二级学院管理者具有资金支配和使用权，能够发挥他们的自主性与积极性，形成院系特色，培养实用性人才。

二、西北农林科技大学财务管理体制改革的构建

近年来，为加快世界一流农业大学建设步伐，提升学科可持续发展能力和核心竞争力，西北农林科技大学（以下简称x大学）按照“目标导向、突出重点、分级管理、动态调整”的原则，出台了《关于深化校院两级管理体制改革的若干意见》，财务处结合实际工作，制定了《x大学校院两级财务管理改革实施办法》。

（一）校院两级财务管理改革的目标和原则

校院两级财务管理改革的目标是按照财权与事权对等原则，科学合理配置校院两级财力，扩大学院财务管理自主权和财力范围；构建事权与财权相匹配，权益和责任透明，规范有序，运转高效的财务管理体制。

校院两级财务管理改革的基本原则是“基本保障、目标引导、激励约束”，在分类管理的基础上逐步建立以生师规模为基础、以办学目标为导向、与办学绩效相结合的学院办學经费核拨机制。

（二）校院两级财务管理改革主要内容

1.调整学校与学院经济权限，明确校院财务职责分工。学校主要财务职责是：统筹掌握各类办学资源，包括财政拨款，学费收入，资产、资源收益等；统一编制财务收支规划与建设计划；统一制定财务、会计制度；统一财务预、决算和会计核算管理；集中管理资金和对外举债；审核学院预算，监督预算执行，考核、评价预算执行效果；制定收费管理制度，规范收费行为；制定并完善内控制度，防范财务风险；管理日常财务收支，履行会计监督职责；实施绩效评价制度，对学院和项目经费收支情况等进行财务考核与评价。

学院主要财务职责是：根据学院事业发展规划和学校下达的重点工作，按照“统筹兼顾、保证重点、量人为出、当年平衡”的原则，自主编编制财务规划、年度财务预算；规范、自主、统筹使用办学经费；开发利用办学资源，合法组织收入，完善增收节支措施，提高资源使用效率；自主制定学院经济考核与奖惩、激励制度；自主制定本单位办理经济业务事项的具体办法和程序等。

2.合理划分校院两级财力，明确各项支出责任。学校统一管理的财力包括：学校职能部门、直（附）属单位教职工的工资津贴福利，全校教职工医疗保险费用、职工养老费用、公积金、房改补贴，离退休职工离退休金、生活补贴等；行政运行经费；公共设施维修与及维护费用；基本建设专项经费；绩效奖励经费；应急及危机处理等预备费用。

学院统筹使用的财力包括：学院教职工人员经费拨款包括在编在岗人员工资、津贴、福利以及学生奖助学金、助研津贴、生活困难补助等；基本运行经费拨款；学科发展建设专项经费拨款；学院自主收入等。

3.改革经费核拨机制，扩大学院财务自主权，夯实学院办学主体地位。学校按照“基本保障、目标引导、激励约束”的原则，建立以学院生师规模为基础、以办学目标为导向、与办学绩效考核相结合的学院办学经费核拨机制。学校改革人员经费预算办法，将在编在岗职工工资、岗位津贴和一般性业绩津贴，以及学生奖助学金等核拨到学院；扩大学院基本运行经费核拨范围，将基础设施运行、科研机构运行、仪器设备维修等经费纳入学院基本运行经费，充分考虑办学规模与学科专业特点，按“基础+增长”的机制进行核拨；整合部门管理的各类专项经费，设立发展专项，按学院、学校两级分别管理使用；设立绩效补助经费，根据学院发展实绩和综合考评结果核拨。鼓励学院面向社会多渠道筹集资金，对募集的捐赠资金，学校予以配比资助。建立学院预算管理制度，统筹使用各类资金，自主编制综合收支预算。

4.改变工作模式，提高服务质量，积极推动财务两级管理改革。为加强两级财务管理体制改革顺利进行，财务处提出建设“学习型、研究型、服务型”处室的目标，建立事前指导、事中服务、事后检查的服务机制，充分运用信息化手段实现流程再造，简化、优化工作程序。2015年开始实行网上预约报账，实现了无现金、无等候报账，为师生员工提供更加安全、高效和便捷的财务报销服务。

为加强对学院财务收支管理工作的指导，财务管理部门实行了会计联系学院制度，财务领导经常与会计人员一起深入学院，帮助学院建立起了一整套从预算到决算、从决策到执行的财务运行管理体系，学院的内涵式发展进一步得到加强，为学校实行校院两级管理起到有力的促进作用。

5.统一思想，完善相关配套制度，建立校院财务两级管理支撑体系。校院两级财务管理体制下，学院有一定程度的资金使用自主权，但也必须有相应的规章制度予以保障。为了保证校院两级管理改革顺利实施，x大学印发了《关于深化校院两级管理体制改革的若干意见》主体文件，计划财务处及有关职能部门也制定了《x大学校院两级财务管理改革实施办法》《x大学校院两级人事管理改革实施办法》《x大学校院两级学科资源配置改革实施意见》《x学院工作规则》等若干个配套实施细则。这些全新的制度互相衔接、互为支撑，理顺了校院两级财经关系，形成了一个完备的制度体系。

三、西北农林科技大学校院两级财务管理体制改革的实效

（一）改变经费管理模式，扩大学院经费支配自主权

在x大学校院两级财务管理进行改革以前，办学资源按照其不同属性条块分割，主要由学校相关职能部门掌控，而各学院要用钱不得不向有关职能部门跑路申请。改革后，管理工作重心下潜，按照校、院财力划分范围，将绝大部分办学经费直接划拨给学院，由学院自主管理，学院依据自身的发展规划和需要在预算规定内进行自主审批使用，在学校内部形成了校院两级职责明晰、运行规范、协调发展的管理运行机制，实现了从事务管理向战略管理的根本转变，把办学自主权交给学院，变“校办院”为“院办校”，极大地调动了学院自身积极性。如学校为了加强学科建设，培育新的学科研究方向，扶持刚毕业博士或尚未申请到国家有关科研项目的年轻人，在学校专门设立基本科研启动经费。过去这项资金由学校财务部门下拨到科研院，再由各院系相关人员向科研院申请，而现在学校将此经费直接划拨给学院，申请人员向学院提交相关申请，学院根据学院的学科发展需要确定支助人员，科研院制定考核标准。对项目运行实施具体的考核评估与检查，财务部门对项目运行资金进行监督和服务。从改革实施具体情况来看，全校各个学院在实行两级财务管理体制后，经费收支较改革前显著增加，学科建设水平、人才培养、科技创新及社会影响等综合能力得到全面提升。

（二）优化教育资源配置，提高资金使用效益

x大学财务管理改革后，学校层面仅留少部分经费用于公共事业、行政职能部门及部分教辅单位的开支、学校事业发展的专项资金以及绩效奖励资金外，将大部分经费划拨给学院层面，学院在经费基础上，相应组建了不同层次的教学、科研团队，优化了教师资源的配置；学院注重经费投入，保障了教学场所正常运作和设备的购置维护，优化了教学设备资源的配置；学院依照学生规模、课时、专业、实习等进行等综合考虑，本着量入为出的原则，合理安排经费，减少了不必要的支出，从而提高资金的使用效益。

（三）实行项目分类管理，集中核算，为师生提供便捷优质服务

根据校院两级财务管理改革的要求，计财处不断建立健全以学院为单位的分级核算体系，对学院的教育经费全部按照项目分类实施管理，设置了各学院支出项目，如行政公务费、教学业务费、学生活动费、学生奖学金、学生困难补助经费、学科建设经费、基本科研业务费、职工活动费等.分别明确了支出范围与额度，学校对各学院的资金进行集中核算。这样的分级核算体系，使学院能够随时了解各类不同项目经费的收入与支出情况。充分掌握学院经费整体的运行和发展状况。

随着高等教育投入以及科研经费的逐年增加，财务部门的报账工作量剧增，2015年x大学全面推出了“网上预约报账”制度，实现了无等候报账，解决了排长队、报账难的现象；开通银校互联系统，通过网银转账实现了无现金支付，为师生提供便捷优质服务。同时，加强财务信息化建设，建立财务综合服务平台、微信公众号等，方便了师生教学和科研工作，提高了财务工作效率；另外，计财处推行会计联系学院制度，化解了报账帅生与财会人员因财务信息不对称而產生的矛盾，提升了广大师生对财务处的满意度。