我国技术转移制度和政策深层次变革路径探究

邵翔

[摘 要]文章从分析科技成果转化和技术转移的过程入手，提出了对技术转移规律的三点认识，即多元行为主题跨界融合、技术在市场应用中的不确定性、科学向技术转化过程中的强个性化特征等，并简要叙述了美国技术转移的有效实践对我国的启示。在对国内若干高校、科研机构和专家深度走访调研的基础上，文章重点分析了我国当前在技术转移，尤其是科研人员分享创新收益中所面临的三个方面的问题，其中深层次的是国有资产管理这一根源性问题，并分析了由此所带来的管理过程中的问题和政策等层面的相关问题;其中在政策制定和执行层面缺乏对技术转移的某些规律性认识，直接导致虽然密集出台了若干政策，但成效有限。据此，文章提出了我国技术转移制度变革的主要思路在于清晰认识公共品和专属品各自属性及其投入产出模式的基础上，在国有资产管理方面开展深度的、本质性变革，并加大对政策实施的指导，管理层面进一步解放思想、改进管理人员传统思维，营造有利于创新的环境。

[关键词]技术转移;科技管理;创新政策

[中图分类号]G322

1 对技术转移发展规律的认识

在全球范围内，科技成果转化为现实生产力均属于难题，因为涉及不同类型的行为主体，活动链条长等，主要体现在以下方面。

第一，多元主体之间的行为和目标差异性较强。科研成果从大学/研究机构到企业转移的过程中，参与主体是多元化的，且行为目标和运行机制有很大的差异。一般前期的基础研究、共性技术研究阶段主要由大学和科研院所为主参与，在商品开发、工艺开发阶段，以企业为主来参与。正是由于两类主体的行为目标、运行机制之间存在的巨大差异，如果没有对不同主体在新时期历史使命变化的新认识，没有权责利关系清晰的事前契约约定，则难免发生各种纠纷。

第二，科学研究所形成的公共品与技术转化所形成的专属品之间的界限越来越模糊。科技成果的形成和转化分为科学研究和技术转化两个阶段，阶段划分出现模糊;科研机构和企业分别作为科学研究和技术转化的主體，也出现了相互合作和介入的态势。科学研究是开展知识创新，完成政府项目资助项目、发表论文等，形成公共产品，属于公知领域。尤其是基础研究被看作一种纯粹的公共物品，应该大部分通过法律规定由政府资助。[1]技术转化是开展技术创新，投入研发，申请专利，形成专属产品，属于私产领域。在基础研究和应用研究阶段，研究成果若是有若干企业共同参与研究的，则一般具有共性技术的性质;而若只有一个企业参与研究，则共同研究合同中一般会有“独家开发研究成果”的条款，那么该成果就会具有专有技术的性质。因此，由于多元主体参与了该阶段的研发过程，导致科学研究所形成的公共品与技术转化所形成的专属品之间的界限越来越模糊。在契约经济尚不成熟的经济体中，这种界限模糊就必然导致商品化阶段知识产权归属不清的问题。

第三，技术在市场应用中的不确定性难题和强个性化特征。技术创新的非常规性导致技术评估和定价的难题。技术创新会引起价值链活动的改变，并且影响企业后续的资源配置与整合的调整，属非常规行为，技术创新所获得的成果也有许多无法预估的技术性的或市场性的不确定性。技术转移活动取决于知识的性质、组织环境以及直接从事技术转移活动的人。这种个性化特征均造成了相关机构按照统一的物理化标准管理技术转移的困难。

第四，美国技术转移的实践始终走在全球的前列。从1980年12月美国国会通过了《专利和商标法修正案》，即拜杜法案（Bayh Dole Act）开始，美国持续对激励技术转移的相关法律进行修订、完善。拜杜法案出台的目的就是要改善和促进由联邦政府资助下研究取得的发明的应用。《拜杜法案》的基本目的和宗旨在于促进政府资助项目产生的科技成果商业化，因此其允许项目承担者取得政府资助发明的专利权，通过这种产权制度的改革激励大学、非营利性机构和中小企业等积极进行技术转移和商业化。[2]允许大学、中小企业和非营利性机构对通过政府资助所得到的研发成果拥有所有权（以专利方式存在），并可以以排他（专有）或者非排他（非专有）方式授权第三方使用，以取得技术转让收入;被授权的第三方应是美国国内制造业和中小企业，即被转让的技术成果必须在美国境内生产制造;联邦政府保留对所转让成果的非独占的无偿使用权和一定条件下（如为了公众利益）的强制国有化权。有学者认为政府资助所产生的发明创造应当被赋予相应的公益性义务。 [3]

拜杜法案以法律形式确定了如何将政府投资形成的具有公共品属性的研究成果转换为上述机构所拥有的专有权品，从此，同一技术成果拥有了与转换之前不同的所有权性质以及与之相关的不同的扩散应用机制。公共品对应的是公众可以免费享用的非排他无偿扩散机制，专有权品对应的是可以排他的有偿扩散机制。这也把原本不具排他性质的公众皆可使用的公共产品通过法律授权转化为研究者拥有所有权的“私产”，从而调动了被授权单位转化和运用该成果的积极性，同时联邦政府只保留了对该成果的优先使用权，而放弃了包括处置权和收益权在内的其他权益。

2 我国技术转移过程中的核心难点问题

2.1 国有资产管理是根源性问题

第一，国家现有的科技管理体制混淆了公共品与专属品各自的投入产出模式（涉及国家安全、国防机密的项目除外）。从理论上讲，公共产品的使用不应具有排他性。它的收益，是通过公众对科学知识认知水平的提高和对该知识的再开发与应用，从而产生经济领域中的社会税收增长、就业扩大，进而创造更大的社会价值等。即公共品的投入产出模式通俗讲是“收支两条线”，投入主体不追求公共财政的投入产生直接相对应的收益。目前国家科技管理体制对科研的投入产出模式混淆了公共品和专属品的投入产出模式。这种混淆表现在，除了基础研究之外，将所有由公共财政支持的其他研究成果都定性为具有排他性质的“国有资产”，即专属于国有机构的技术资产。尽管从形式上国有机构可以是不同的法人主体，如高校、科研机构等，但从产权属性看均属国有性质，其行为均由国有资产管理规则所规范。有学者强调“需要对无形资产的使用状况和效益进行评价”。[4]特别是国资委在对科研人员的股权激励方面“左右为难”。一方面政策有了规定;另一方面又面临变相使国有资产流失的诟病。在科研人员的奖励政策中，虽然财政部、科技部等部门政策的股权激励措施对技术转移行为产生正向效能，但是，由于国资委对股权激励的审批是在“谨慎中”推进，导致激励措施效能减弱。[5]我国在学习借鉴《拜杜法案》时，却忽略了我国绝大多数科研项目承担单位具有统一的国有机构属性，及其所遵循的现行国有资产管理体制所造成的制度障碍。

第二，即使在有限领域实施国有资产管理中，也不能无视有形资产和技术资产之间在创造价值过程中所具有的不同客观规律。技术性无形资产是有条件的资产，其转移转化过程中能否实现商业价值具有无法回避的不确定性。对一般情况而言，由于技术转移转化、小试中试产业化的过程是个多学科、多领域、多要素实现再整合的复杂过程，因此需要有更大规模资金和人力的投入。而我国现行的国有技术资产的定价、确权、流转、收益、处置等方面的管理制度遵循的均是有形资产管理的保值增值、杜绝风险的要求，这与技术性资产的不确定性本质特点严重相悖，并由此造成了技术转移的各种制度性难题，制约了技术创造价值的进程。

我国现行技术资产定价方法，是为资产定价而非为权益定价。从技术创造价值的不确定性来看，投资于某项技术，实质上是投资于使用该技术的权利，而不是投资于具有很高的确定性的资产。《中华人民共和国促进科技成果转化法》（2015年修订）规定了给技术定价的方式：协议定价、通过在技术交易市场挂牌交易、拍卖等方式确定价格，仍是把技术作为一种资产而非一种权益来定价，因此它们很难适应技术成果在创造商业价值的过程中的不确定性这一客观规律。

第三，国有资产管理权及其管理规定直接导致各项改革举措难有成效。我国公共财政投入的科研技术成果被过早当作国有专属品对待，并用现行国有资产管理制度实施管理的做法，直接导致我国学习拜杜法案难有成效。即在我国各国有研究机构对技术成果的“专有权”之上，还有一个控制其使用的“国有资产管理权”，它控制着国有技术资产经营的各个环节和结果，且现行的国有资产管理原则在实质上违背了技术转移的基本规律。

根据我国《中华人民共和国科学技术进步法》的规定，高校和科研院所承担政府资助的科研项目后，应获得科技成果所有权。但由于我国绝大多数高校和科研院所属于国有事业单位，这类无形资产自然也属于国有资产。因此，事实上高校和科研院所只具有对所属资产的受托管理权，国有资产的真正所有人的各项权益是由各级政府的财政部门具体承担。尽管《中华人民共和国促进科技成果转化法》（2015年修订）规定将科研成果的使用权、处置权、收益权下放，但并未从根本上改变其国有资产的性质，也就不可能免去实施者所承担的“防止国有资产流失”的法律责任。再加上现实国有资产管理中的有关保值增值终身追责的规定，以及“褚健困境”的警示，科研成果的国有资产性质实际上已成为高悬于高校和科研院所资产管理的达摩克利斯之剑，实际对科研创新的激励作用有限。

2.2 国有高校和科研机构在技术转移转化管理中的问题

当前，各级政府均制定了促进技术转移的法规和政策，但在实施过程中，仍存在许多管理制度不合理的问题。

第一，大学和科研机构大多属于事业单位，其科研成果归属国有资产管理，须承担保值增值的责任，收益与风险不匹配。大学、科研机构及其负责人在对国家投入研发经费所产生的科技成果进行处置时，须承担国有资产保值增值的责任，相关人员一旦存在国有资产流失将被终身追责，风险较大，因此推进成果转化的积极性不高。虽然在2016年2月17日召开的国务院常务会议上做出了相关免责决定，但该决定尚不具有法律或国务院规章性质，在现实司法过程中难以发挥作用。

第二，大学和科研机构的技术转移过程所需环节复杂、程序烦琐，且所需周期较长。大学和科研机构实施科技成果过程中，所面临的产权界定、评估作价、收益分配、股权退出、企业上市等环节较为复杂，所需周期较长。

2.3 重要的政策出台后缺乏实施细则，或实施细则出台严重滞后

重要的政策出台后缺乏实施细则，或实施细则出台严重滞后，造成高校和科研机构的技术转移活动受到影响。

如2014年9月，财政部、科技部、国家知识产权局发布了《关于开展深化中央级事业单位科技成果使用、处置和收益管理改革试点的通知》，试点期截至2015年年底。据了解，其中涉及国有资产管理的问题，教育部2015年3月形成工作方案。文件下发后每个高校需要建自己的领导责任体系和流程，又要进行学校内部的审批权限调整等，等准备工作完成就到了7月高校放暑假。直至10月，方案才正式确定实施，实际示范时间只有3个月，周期短、效果难以保证。

如2015年8月，《中华人民共和国促进科技成果转化法》（2015年修订）出台，截至2016年2月，《实施〈中华人民共和国促进科技成果转化法〉若干规定》正式下发，2016年4月，国务院又印发了《促进科技成果转移转化行动方案》。2016年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》，对实行以增加知识价值为导向的分配政策作出全面安排。一系列政策文件的密集出台，给实际执行管理单位和科研人员也带来了一系列困惑，包括政策实施的“红线”在哪里？如果发生国有资产流失，相应的管理层、法人将承担哪些责任？

再如，部分省市政府出台相应的改革举措或政策，避重就轻，未能与国家和本地区相关情况结合，灵活性不足。如北京市相关部门分别在2014年1月和7月下发了《加快推进高等學校科技成果转化和科技协同创新若干意见（试行）》（简称“京校十条”）和《加快推进科研机构科技成果转化和产业化的若干意见（试行）》（简称“京科九条”），并陆续出台了14个配套实施细则，以及2012年武汉市政府印发《促进东湖国家自主创新示范区科技成果转化体制机制创新若干意见》（简称武汉“黄金十条”）等，据初步调研，因为尚未从根本上触及技术转移转化深层次的权属以及管理问题，缺乏体系机制的灵活性，且文件大多是指导性的，在执行层面和管理实施方面受到限制，推行的成效也有限。

3 我国技术转移制度变革的主要思路

我国技术转移制度发展的主要思路是必须在清晰认识公共品和专属品各自属性及其投入产出模式的基础上，在国有资产管理方面开展深度的本质性变革。