政府会计制度改革的意义与创新

董如合

【摘要】经过几年的精心准备，政府会计制度（以下简称新制度）将在2019年1月1日正式实施。新制度对原预算会计制度做了较大的改革与创新，不仅统一了预算会计制度，而且引入了财务会计功能，是我国预算会计发展史上一次具有里程碑意义上的改革。

【关键词】政府会计 改革 创新

一、新制度改革的重要意义

1、统一了预算会计制度，解决了原制度体系各自独立，口径不一的问题。

改革前，我国预算会计制度分为财政总预算会计制度、行政单位会计制度、事业单位会计制度;其中事业单位会计制度又包括医院、高校等9个具体行业会计制度。由于执行会计制度不同，行政事业单位在具体会计核算体系、报表口径等方面存在着一定的差异，这不仅给财政部门汇总报表带来不便，而且给报表使用者带来困难。新制度统一了预算会计制度，保证了同一业务在不同性质单位进行同样核算，增加了财务信息可比性。

2、引入财务会计功能，符合了政府会计发展方向。

目前我国会计主要分为企业会计和预算会计两大体系。1993年开始的企业会计制度改革，使我国企业会计制度逐步同国际接轨。而1998年开始的预算会计改革，同国际方面还存在着一定差距：比如继续执行收付实现制、不计提折旧、缺乏成本观念等。财务会计功能的引入，改变了行政事业单位重预算会计功能、轻财务会计功能现象，使行政事业单位会计核算具备了企业会计核算的基本功能。如对国有资产开始提取折旧，不再一次性计入当期支出，不仅更加准确地计量了单位当期运行成本，而且准确反映了当期固定资产价值，解决了长期以来行政事业单位资产虚增的问题。

3、新制度的不断发展完善，符合了国家改革开放的大政方针。

始于1998年的预算会计制度改革，随着我国各项事业的不断发展，也在不断的发展完善。2013年党的18届3中全会《关于深化改革若干重大问题的决定》提出“建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理和风险预警机制”，为我国政府会计改革指明了方向。2014年《中华人民共和国预算法》第97条“各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，报告政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性，报本级人民代表大会备案”，为政府会计改革提供了法律依据。国发【2014】63号《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》，为政府會计改革进行了顶层设计，并对改革的总体目标、主要任务、具体内容、实施步骤等做了明确规定。2017年财政部《政府会计制度一行政事业单位会计科目和报表》，标志着政府会计制度正式出台。

二、新制度的主要创新。

1、重新设计了政府会计准则体系

改革后的政府会计准则体系分为政府会计基本准则、具体准则及应用指南、政府会计制度三个层次。基本准则属于概念框架，是统领具体准则的制度，主要是对会计目标、会计主体、会计核算基础、会计要素等内容做出的规定。具体准则规定了行政事业单位经济业务活动的会计处理原则;应用指南是对具体准则的实际应用做出的操作性规定。目前已出台了存货、投资、固定资产、无形资产、公共基础设施、政府储备物资6项具体准则。会计制度主要规定了会计科目及其使用说明、财务报告的格式及其编制说明等，主要目的是方便会计人员进行日常会计核算，包括5个财务会计要素77个财务会计科目和3个预算会计要素26个预算会计科目。

2、构建了全新的会计核算模式

新制度对政府会计核算体系进行了创新。首先，实行双功能会计核算。对单位全部经济活动进行财务会计核算，对纳入预算管理的现金收支进行预算会计核算。其次，实行双基础会计核算，与双功能相对应，以权责发生制为基础进行会计核算，以收付实现制为基础进行预算会计核算。第三，实行双报告体系。与会计核算双功能适应，财务会计核算和预算会计核算各自生成独立的会计报表，供不同报表使用人使用。第四，平行记账。对单位纳入预算管理的现金收支活动在进行财务会计核算的基础上，再进行一遍预算会计核算，生成双会计分录。第五，设计了双报表体系之间的勾稽关系，这种勾稽关系通过编制本期预算结余与本期盈余差异调节表来体现，揭示了两种会计核算功能之间的内在联系。

3、扩大了单位资产负债的核算范围

随着我国各项事业的不断发展，行政事业单位经济活动越来越复杂，原有的会计核算已不能满足单位发展的需求。新制度扩大了资产负债的核算范围。在资产核算方面增加了研发支出、公共设施、政府储备物资、文物文化资产、保障性住房、受托代理资产等方面的内容。在负债核算方面增加了预计负债、受托代理负债等方面内容。整合了基建会计核算，基建会计核算并入到政府会计核算中，不再单独建账。资产负债核算范围的扩大，使会计核算更加科学、精细，更加准确地反映了单位资产负债情况。

4、引入财务会计功能，改进预算会计功能

财务会计功能的引入，使政府会计核算具有了企业会计核算的基本功能，更加准确地计量了当期成本收益。预算会计只核算纳入预算管理的现金收付活动，避免了虚列预算收支的问题。增加债务预算收入和债务还本支出科目，单独核算单位各种借款和还款情况，使单位银行贷款核算更加科学，最大限度防范了财务风险。

5、完善了会计报表体系

为了满足不同会计报表使用者的需求，政府会计制度对会计报表体系和结构进行了创新，设计了双报表体系。以财务会计核算为基础，设计了财务会计报表（包括资产负债等4张明细表），反映单位整体财务状况。以预算会计核算为基础，设计了预算会计报表（包括预算收入表等3张报表），反映单位预算执行隋况。两套报表体系，满足了不同部门的财务信息需求。