江苏省河长制绩效评估分析研究

匡尚毅

摘要：采取定量分析与定性分析相结合的方法，基于模糊一致矩阵的决策优选方法建立了江苏省河长制绩效评估体系，以了解江苏省河长制实施效果以及存在的问题。结果表明，河长制在江苏省河湖治理方面发挥了积极的作用，但现行河长制发展也还存在波动性与不足之处。对此，提出了制定专项法规、完善考核体系和加大宣传力度等方面的建议。

关键词：河长制;绩效评估体系;江苏省

中图分类号：C931         文献标识码：A

文章編号：0439-8114（2019）01-0137-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.01.032           开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Research on the Performance Evaluation of River Chief System：

A Case Study of Jiangsu Province

KUANG Shang-yi

（School of Public Administration，Hohai University，Nanjing 211100，China）

Abstract： Based on the combination of quantitative analysis and qualitative analysis， the decision-making method based on fuzzy-consistent matrix method was used to establish the performance evaluation system of Jiangsu river chief system to understand the implementation effect and existing problems of Jiangsu river chief system. The results show that the river chief system has played an active role in the governance of rivers and lakes in Jiangsu Province， but there are still volatility and inadequacies in the current development of the river system. In this regard， suggestions were made for formulating special regulations， improving the evaluation system， and increasing publicity.

Key words： river chief system; performance evaluation system; Jiangsu Province

2007年无锡市太湖流域暴发严重的蓝藻污染，使得全市的生活用水和饮用水严重短缺，引起举国关注。同年，无锡市市委、市政府颁布《无锡市河（湖、库、荡、氿）断面水质控制目标及考核办法（试行）》，于全国范围内首次实施河长制。无锡市委、市政府为无锡市64条主要河流分别设立“河长”，由市委、市政府主要部门领导担任，并且将79个河流断面水质检测结果纳入各市（县）、区党政主要负责人政绩考核内容[1]。次年，江苏省政府办公厅下发《关于在太湖主要入湖河流实行“双河长制”的通知》，决定“对15条入湖河流实行‘双河长制，河长分别由省和市、县（市、区）主要负责同志担任”，同时规定“河长”的主要职责为“组织编制并领导实施所负责河流的水环境综合整治规划，协调解决工作中的矛盾和问题，抓好督促检查，确保规划、项目、资金和责任‘四落实，带动治污工作的深入开展”。2012年，江苏省政府办公厅印发《关于加强全省河道管理河长制工作意见的通知》，在江苏省内推广实行河长制。2015年，江苏省全省727条省骨干河道1 212个河段河长落实到位，初步形成了较为完善的河长体系[2]。2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》，对河长制提出了总体要求，明晰了六项主要任务和四大保障措施。河长制的大幕徐徐拉开，标志着河长制正式由地方治河对策提升至国家意志。中央发文后不久的2017年3月，江苏省委办公厅、政府办公厅印发《关于在江苏全省全面推行河长制的实施意见》，参照中央发文并结合省内情况，明确了八项主要任务和五大保障措施，进一步强化了河长职能。

国内学界也在关注着河长制的推行。左其亭等[3]从河长制理论基础开始分析，提出三大支撑体系，并给出具体的实施途径;王书明等[4]依托新制度经济学，首先肯定了河长制的制度创新，但也指出了河长制存在制度性不足，在监管、问责方面仍需加强;任敏[5]认为河长制具有跨部门协同模式的特征，分析了此种模式的责任机制、协作机制、影响因素等;李美存等[6]从江苏省河长制实施现状出发，分析存在的问题，构想出由法律层面到吸纳社会力量，最终完善考核的长效治污路径。

1  河长制的目标解读

水利部前部长陈雷指出，“生态优先、绿色发展是全面推行河长制的立足点，核心是把尊重自然、顺应自然、保护自然的理念贯穿到河湖管理保护与开发利用的全过程，促进河湖休养生息、维护河湖生态功能”。江苏省省委办公厅、省政府办公厅印发的《关于在江苏全省全面推行河长制的实施意见》中提出了严格水资源管理、加强河湖资源保护、推动河湖水污染防治、开展水环境综合治理、实施河湖生态修复、推进河湖长效管护、强化河湖执法监督和提升河湖综合功能共计八大任务。通过对这八大主要任务进一步的分析、解读，可以将其概括为水污染防治、水环境治理、水生态修复和法律监管四类目标。

1.1  水污染防治

想要防治水污染问题就要从两方面入手，一是减少入河湖污染物，二是对受污染河湖的整治。减少入河湖污染物是从源头上把控水污染防治，需要排查入河湖污染源，严格治理工矿企业污染、城镇生活污染、农业面源污染等，落实污染物达标排放要求切实监管入河湖排污口，严格地控制进入河湖的排污总量。对于受污染河湖的整治，要充分贯彻《水污染防治行动计划》，理清河湖水污染防治的目的与主要任务，统筹水上、岸上污染治理，完善入河湖排污管控机制和考核体系。

1.2  水环境治理

加强河湖水环境综合整治，需要加强水源地保护与污水治理能力。贯彻推进饮用水水源地指标达标建设，并且实施规范化管理，切实排查各种环境隐患，保障饮用水水源安全。加强河、湖、湿地等水环境综合整治，加速推进水环境治理网格化和信息化建设进程，建立健全水环境问题预警机制。针对城镇要快速推进城镇雨污分流管建设、污水处理设施建设等基础设施工程。农村地区需要提高生活污水处理设施覆盖率，以生活污水、生活垃圾处理、河道疏浚整治为重点，综合解决农村水环境问题，推进水美乡村建设，促进水生态文明发展。

1.3  水生态修复

水生态修复就是要强化河湖等生态修复与保护，严禁侵占自然河、湖、湿地等水源涵养空间的行为，加强水域资源的保护，《江苏省建设项目占用水域管理办法》需要被严格实行，执行水域占用补偿、等效替代办法。有序实施退田还湖工程，大力推进河湖等水系连通工程建设，恢复并增加水域面积。科学地调度、管理江河湖库水量，满足江河湖库基本生态用水的需求，重点保障枯水期生态基本水量。加强生态保护网建设，积极推进建立生态保护补偿机制，强化水土流失综合治理。加强江河湖库湿等地保护，实行湿地用途管制办法，以维持河湖湿地的资源总量。

1.4  法律监管

水资源是人类生存和发展不可缺少的宝贵资源，是经济社会可持续发展的重要基础[7]，因此有必要加强河湖管理执法能力建设。需要加大监管力度，建立健全信息共享、定期会商、联合执法机制，并且要统筹多部门的行政执法职能，推进流域综合执法和执法协作。加强执法巡查监管，增大对重点区域和敏感水域的执法监管力度，对违法行为实行“三早处理”（早发现、早制止、早处理）。建立健全案件通报制度，推行行政执法与刑事司法二者间的有效对接，对重大涉水违法案件实行挂牌督办，坚决打击涉水违法犯罪活动。

2  河长制绩效评估体系构建

2.1  指标选取

河长制绩效考核主要是考核河长制实行的效果。从水资源管理的角度看，2011年中央一号文件明确提出实行最严格的水资源管理制度，建立用水总量控制、用水效率控制和水功能区限制纳污“三项制度”，即所谓的“三条红线”。结合上文对河长制的解读和水污染防治、水环境治理、水生态修复与法律监管四类目标，归纳出河长制绩效评估体系可由水资源供给、水资源利用和水污染排放三部分构成。具体指标及相关数据见表1。

1）水资源供给包括数量和质量两方面，即全省总供给水量和三级以上水质占总水域比。推行河长制的一个重要目的就是提高区域供水能力、提升水环境，而全省总供给水量和三级以上水质占比很好地反映了这两项要求。

2）水资源利用则是对水资源利用效率的考察，提高水资源利用效率也是推行河长制的内在要求。在众多指标中，万元GDP耗水量和万元工业增加值用水量较好地反映了水资源利用效率的情况。

3）水污染排放是从全省污水排放量的角度考量，在《关于在江苏全省全面推行河长制的实施意见》中就有减少入河湖污染物，从源头上把控水污染防治的类似表述。

2.2  数据处理

本次河长制绩效评估研究运用德尔菲法广泛征求了相关专家和学者的意见，对全省总供水量、三级以上水质占总水域比、万元GDP耗水量、万元工业增加值用水量和全省污水排放量五项指标的权重进行了确定，分别为20%、25%、20%、20%和15%。

为了消除不同指标数量级和量纲对结果造成的影响，需要对数据进行无量纲化处理。可将这五项指标分为越大越优型指标和越小越优型指标，全省总供水量和三级以上水质占总水域比属于前者，其余三项指标属于后者。根据Zald公式构建优属度矩阵，如果是越大越优型指标则按照公式（1）处理，如果是越小越优型指标則根据公式（2）处理。

3  江苏省河长制绩效分析

利用表1所示数据，结合公式（1）、公式（2）和公式（3）计算得到2003—2016年江苏省水资源管理效果的具体评价值和趋势（表2、图1）。

3.1  河长制整体发展趋势

由图1可以看出，2003—2016年江苏省水资源管理效果整体呈现上升态势，尤其是在河长制出现之后，但是这种变好的趋势并不是一帆风顺的，2013—2015年还出现连续三年的负增长的情况。2016年江苏省水资源管理效果评价值又达到一个峰值。

由于太湖蓝藻暴发而开展的河长制截至2012年都没有进行全省范围内的推广，只是在相关市、县、区实施。2012年，江苏省政府办公厅印发《关于加强全省河道管理河长制工作意见的通知》，正式在江苏省全省范围内推广河长制。比较2007年前后的数据可以发现，从全省范围看，河长制刚开始推广时的效果并不十分明显，随着时间的推移河长制推行的效果逐渐显现，2012年的水资源管理效果评价值达到一个峰值。

3.2  河长制推行效果波动原因分析

根据现有的数据，可以将河长制的发展大致分为三个时期：效果初显期、波动期和再发展期。

2007—2012年为河长制效果显现期。2007年是河长制的元年，江苏省无锡市在太湖流域推广实施河长制，带动了太湖流域周边县市以及苏北的宿迁、盐城、淮安等市纷纷效仿，出台相关政策推行河长制，推进水生态文明建设[8]。