基于制度经济学视角探讨转型城市中的“河长制”

孙亮

摘 要：本文从制度经济学的角度分析了“河长制”的制度外部性，并以淄博市孝妇河为例探讨了在转型城市当中的“河长制”，分析出孝妇河“河长制”具有显著的代际外部性和双向外部性。并说明了“河长制”在转型城市中的特殊注意点。

关键词：河长制;外部性;转型城市

一、案例背景

博山区地处鲁中，人口46万，辖区6个镇、3个街道、和一个省级开发区，全区实现区生产总值367亿元，矿产资源丰富，是典型的工业强区，但是随着矿产资源开发的空间缩水，第二产业发展过于粗放，随着区十二次党代会确定了今后的总体目标，着力突出建设文化旅游之都、生态城市成为了山城的新课题，鲁中的这个小城市面临重大转型。工业转生态成为该地区的长久策略。

在新的改革风口浪尖，博山区着重开始重新审视自己的旅游资源。首先，博山区旅游资源丰富，区域内拥有鲁山风景区等具有自然旅游价值的4A级景区，陶琉艺术中心等具有人文旅游价值的国家3A级景区6处，孝妇河是滋养上述自然旅游资源主要水源，因此孝妇河成为了山城自然旅游资源的脊梁;与此同时，博山的名片当中有孝文化名城，自周朝开始就就流传着孝妇颜文姜的故事，并流传至今，并将故事中的泉眼命名为孝泉，将汇成的河流命名为孝妇河，孝妇河早已深深地嵌入到了山城的孝文化体系当中。常年发展重工业导致沿线企业用水过度，污染明显，造成了孝妇河水位水质的严重问题，威胁这这个城市的根基。

十八大以后，随着生态文明建设作为专门的衡量指标纳入国家五位一体总体战略的确定，中国环境治理评价体系面临重新界定。“河长制”正迎合了环境治理领域的急切需求，有助于启发地方率先转变政府职能、打破部门壁垒，树立样本。

二、文献综述

外部性问题是经济学中一个经典话题。但外部性概念的定义问题至今仍然是个难题，经济学家总是试图给这个概念一个权威定义，但众多学术界权威给出的外部性概念诠释不尽相同。归总起来不外乎两类定义：一类是从产生主体的角度给出的定义;另一类是从接受主体的层面上来命名外部性这个概念。前者来说外部性是指一个主体消费行为或者生产行为对其他主体强行增加无需补偿的收益，或者造成不可弥补的成本的一种情况;后者是指当一个行动的所造成的影响在决策者的成本收益考虑范围之外时所造成的效率下降的现象;也就是某些收益的增加或者减少的情形影响到了一个并未参加此次决策的主体。

新制度经济学拓展和发展了外部性理论的内涵，并将其产权以及制度变迁这三者进行综合考虑形成更加系统的逻辑体系，从而把外部性的概念成功嵌入制度中。朱中彬将这类外部性称为“制度外部性”。制度外部性主要有三方面含义：第一，制度变迁过程中一种制度下无法获得实际收益，在其他条件都不变的情况下，在另一种制度下就可以实现理想状况，便产生了所谓的外部经济或外部不经济的现象;第二，制度是一种本身非常容易产生外部性的虚拟公共物品，会受到施行过程的各种考验;第三，在一定的制度条件下，由于交易成本过高，经济个体最后的成本收益结果并不理想，从而存在着所谓的外部收益或外部成本。社会责任与权力的不匹配才是制度外部性的实质。在改革进程中，制度外部性要解决的现实意义是如何实现对改革所产生的增量收益进行合理性分配的问题：一是“牺牲者”――即在改革中部分参与者承受了本该由别人承担的负担，增加了参与者之外的主体对新制度的抵触情绪;二是“搭便车”现象――即为改革付出代价的实际推动者并不能获得应当得到的全部受益，而造成改革推动的积极性下降的负面作用;前者使改革增加阻力，但后者使改革缺乏动力，最终产生了极大的负面效果。

三、“河长制”的新制度经济学分析

“河长制”的在孝妇河治理中的外部性优势：

1.代际外部性

代际外部性问题主要是要用来解释人类不同代际所产生的相互影响，在可持续发展思想的引领下对于当代对后代的影响有突出作用，河长制在可持续发展框架下的制度调整同样起到了前一发而动全身的代际作用，因此也可以将这种外部性称作“当前向未来延伸的外部性”。这种分类源于可持续发展理念的贯彻与落实所带动的学术发展。代际外部性同样可以划分为代际外部经济和代际外部不经济。“河长制”所带来的代际外部经济是不可估量的，转型会有阵痛期，孝妇河所间接联系到了的资源大多不可再生，从长远角度来讲成本收益为正，保护了生态的循环，有利于可持续发展。

2.双向外部性

所谓的双向外部性是指两个经济主体之間相互对对方存在影响（外部性），主要分为四种情况：第一种情况是一方与另一方的的相互外部不经济;第二种情况是一个主体与另一个主体的相互外部经济;第三种情况是甲方对乙方有外部经济效应而乙方对甲方有外部不经济效应，或者相反。这个案例中我们分析交互外部性就设定甲乙为作用主体和作用对象。城市治理河流可以提升水位水质，河流给城市带来了经济水平提升的依托。因此两者之间存在双向经济。

“河长制”的产权优势：职责归属清晰，权力责任匹配合理。当代社会中，权利的明确界定是市场交易的前提，河道治理也是如此，河道的整体性治理也需要将责任具体到人，在这个过程中，产权界定的清晰与否直接关系到一个经济体系的运行效率的高低，关系到河道治理中最终效果的实现。科斯第二定律可以得出，如果交易成本不为零时，经济效率与产出水平会受到产权初始界定的影响，产权界定的规范程度直接影响到效率的资源配置效果。现在将河道治理纳入考虑中会发现河道治理属于虚拟公共物品，明确界定产权在河道治理中更加困难，即使将河道治理推向市场通过诸如PPP等方式解决，但是河道治理的根源在于河道周边的岸上文明的治理情况。当通过市场途径效果不佳或者交易成本过高的时候，转而通过行政手段进行权威性分配，从而达到资源的最合理性分配成为了河道治理的可行性途径。“河长制”使政治权力中心聚焦河道治理效率：“河长制”的现实意义在于重新从责任配置与政绩考核等现实途径使河道治理重新进入了权力的关注区域中，使得河道治理的理念得到了进一步的贯彻与落实。

四.“河长制”外部性在转型城市的注意事项

1.“河长制”的高规格性

与其他地区的河流管理不同，如果是长段河流，每个区分管一段就可以，而孝妇河发源于本地区，进而流经其他地区，这就产生了两个影响。第一，博山区拥有了对孝妇河最大权重的影响力，获得了治理河流与城市整体战略配套的极大自主权，比如现在博山区打造生态城市，对于水位水文水质的高要求可以体现在实践当中，如果不是发源地，恰好上游城市还是传统的重工业，那么对博山区的整体战略将具有毁灭性的影响;第二，就像第一点讲的，越是发源地，对于河流的责任也就越大，因此该区对于生态文明政策的贯彻也被迫不能降低要求，要对环保政策的风向具有更高的敏感度。因此，基于以上两点，博山区在实行这种体制的时候的规格应该自动调高一级。

2.“河长制”在转型城市中的艰难性和敏感性

虽然“河长制”汇聚行政关注力度明显，对于首长负责制的统筹还是需要进一步强化，相比其它河道，转型城市中的孝妇河在沿边治理中遇到的问题更特殊，由于之前规划未能预测到之后几十年的政策變化，当年从国外引进重大工业项目，或者合作项目就在孝妇河源头附近，生态政策的落实触动了城市曾经的根基，为的是未来发展，既得利益者会强烈反抗。行政首长兼任河长，就是从上而下触动部分群体利益，因此落实过程更困难

3.“河长制”的延伸：“源头会”

“源头会”是指在源头治理过程中利益相关各方在河长的号召下成立专题，定期举行会议。源头治理与城市转型交汇会让河长工作具有特殊性。江苏省15条主要入湖河流全面落实“双河长制”。每条河由省市两级领导共同担任“河长”，“双河长”分工协作，协调解决太湖河河道治理的任务，层层推进的“河长”实现了对区域内河流的无缝衔接，建立了一级督办一级系统周密的工作机制。

对于孝妇河源头的治理，领会网络型管理组织中职能部门分别抽调人员组成项目组的思想，对涉及到源头治理的利益相关主体都召到河长牵头的“源头会”当中，城市转型是整个城市全部人民的利益在否定之否定的提升，因此并不是要将过去的重工业否定掉，将从事曾经支柱产业的群体淘汰掉，“源头会”在承认这些利益主体历史贡献的情况下，新的产业利益布局下用增量收益的合理分配弥补改革损失是大势所趋。当前河长制贯彻落实处于初级阶段，避免政策流于表面值得深思。政策法律化是可行途径，融入政绩评价体系与法律制度是必经之路。

参考文献

1.沈满洪，何灵巧.外部性的分类以及外部性理论的演化.浙江大学学报（人文社会科学版）.2002（1）.

2.赵时亮，高海燕，谭琳.论代际外部性与可持续发展.南开学报（哲学社会科学版）.2003（4）.

3.王书明，蔡萌萌.基于制度经济学视角的“河长制”评析.中国人口.2011（21）.