小镇钱咋花 监督不能缺位

刘蜀山

审查

“2018年财政一般公共预算支出中，公共安全支出22.8万元。到了2019年财政收支预算草案中，没有了这一项支出。公共安全是大事，预算安排应该有增无减，更不能取消，建议在支出预算中把这一项考虑进去。”

2019年1月21日，重庆市大足区万古镇十三届人民代表大会第五次会议召开。在第三代表团全体会议上，镇人大代表杨富源就镇政府提交大会审查的2018年预算执行情况和2019年预算（草案）的报告发表审查意见。

杨福源开了一个好头，其他代表顿时活跃起来。

邓江代表读职高时学过会计，看得比较专业。“2018年财政一般公共预算支出和2019年收支预算（草案），都有一项是资源勘探信息支出。资源勘探信息究竟是什么项目，类、款、项中的哪一样？科目很不明确，建议在报告中进一步细化预算收支科目，或者做好名词释义，便于代表审查。”

王明勇代表是一名村支部书记，他提出了疑惑，目前涉及到工程项目，只看到花费金额，至于完成时间、工程进度、资金投放、项目效果这些情况，代表们应跟踪监督，看钱到底花得值不值。

“这方面是有经验教训的。”王明勇说，随着高新园区蓬勃发展，入驻人口日益增加，万古镇2018年一项民生工程就是修建一个城区停车场。起初，停车场规划建成200多个停车位，但是离核心城区较远。后经人大代表呼吁，停车场改建在城区中心一带，虽然只有100多个停车位，但方便了群众，大家纷纷点赞。

“这就是典型的把好事办好了。”几位代表纷纷发言说，人大代表就应该监督财政支出绩效如何！

……

“与过去相比，代表们对财政预算审查的兴趣浓多了，审查意见也多了，质量更高了。”万古镇人大主席杨洪亮感受明显。

杨洪亮认为，这得益于区人大常委会下发的《关于镇人大预算审查监督工作的指导意见》（以下简称《指导意见》），让镇人大在这方面的监督突破了瓶颈。

初衷

2017年，为加强对镇街人大工作的指导，大足区人大常委会提出开展镇街人大工作规范化建设。

正是在这次区人大常委会关于规范化建设的大调研中，发现镇人大工作存在一项明显短板，因镇人大无常设机构、预算监督机制不够完善、专业人才匮乏、监督手段缺乏等诸多因素，镇人大对预算审查监督流于形式，存在程序不规范、文本不规范、内容不规范等问题。

预算审查监督是宪法、法律赋予各级人大及其常委会的重要职权，该项监督虚化显然不行。于是，2018年区人大常委会对镇街人大工作的指导意见中，就提出全年推动镇人大依法加强预算审查监督，规范监督程序，提升监督实效。

题目提出来了，在征求意见过程中，有镇人大的同志质疑，究竟有无必要这么做？镇级财力不足，财权不大，支出一般就几百万元，人大搞这么大的动静，有多大意义，有可能还会“得罪”镇政府。

“替人民群众看好钱袋子，是天大的事，莫说上百万元，就是数目再小，也得审清楚。”大足区人大常委会主任张有力说。

预算审查监督是各级人大及其常委会行使国家权力的一个方面。国家预算法、重庆市预算审查监督条例修订后，对预算、预算调整、决算的审查和批准，预算执行监督等方面的内容、程序、时间都作了规定，为区县、镇街人大做好预算审查监督提供了坚实的法律保障。

还有一点很重要，大足区委对此也非常支持。从区人大常委会党组汇报的实施方案到形成的《指导意见》，区委常委会都进行了认真研究。2018年11月7日，区委人大工作会议出台的工作意见，更是以区委文件的形式明确要求做好这项工作。

于法有据、区委支持，这些成为大足区人大常委会推动指导镇人大开展预算审查监督的底气和动力。在达成思想共识后就是该怎么做的问题。

取经

2018年4月，张有力率队前往广东省佛山市，考察学习当地镇人大开展预算审查监督的经验。

张有力除了是大足区人大常委会主任外，也是重庆市人大财经委副主任委员，因此，他对全国各地在这方面的经验比较了解。佛山是他选中的考察地之一。

這次考察学习，给张有力一行留下了非常深刻的印象。

张有力告诉记者，一是佛山市的镇级财政“非常有钱”。一个镇的年度预算财力动辄十几亿元，不是一般地区可以比的。所以，当地预算审查监督起步比较早，经验比较丰富。二是镇级人大对财政支出预算抠得非常细致。人代会期间，代表们结合民生实事项目，认真审查支出报告，提出审查建议。闭会期间，代表们通过各种形式，对重点项目尤其是民生方面的项目，开展多次视察调研，既看项目的进展程度，又看资金的使用绩效。

最让考察组感慨的是，因为佛山市的镇级人大预算审查监督扎实有效，还曾让一位有贪腐行为的镇政府官员露出了蛛丝马迹，以致最后落马。“这样的监督才是真正落到实处的监督。”张有力感叹。

除广东佛山外，张有力和该区人大常委会副主任骆华还带队前往山东省人大、临沂费县人大，江津区人大等地学习取经。

在这个过程中，该区人大常委会还吸纳了区财政局、区审计局，镇人大和镇财政所等的意见，形成了《指导意见》初稿。

成形

2018年9月26日，大足区二届人大常委会第十一次会议审议通过《指导意见》。这也表明，该区人大对镇人大开展预算审查监督工作的指导思想和实现路径基本成形。

“《指导意见》注重与改革发展相衔接，突出重点，具有前瞻性、针对性和实用性。”大足区人大财经委主任委员邓贵全这样评价。

《指导意见》最大亮点有三处。

其一，明确了镇人大预算审查监督重点内容，包括预算的审查和批准、预算执行的监督、预算调整的审查和批准、决算的审查和批准、预算执行和其他财政收支情况审计以及审计整改落实的监督、政府债务管理的监督、国有和集体资产管理的监督、预算绩效管理监督、预决算信息公开的监督、村级（含社区）财务管理的监督等十方面内容。邓贵全认为，这解决了过去镇人大开展预算审查监督找不到方向、找不到内容，显得盲目的问题。

其二，结合审查监督工作实际，为镇级人大开展预算审查提供规范化样本，形成了审查监督工作流程5张表和规范化文本模板20个。在5张表中，明确了镇人大在预算审查监督各个环节的工作机构、重点审查的工作及时间安排、财政部门应提交资料、报送资料的时间节点，以及参会人员等。20个规范化文本模板，则统一了各个环节的文本格式、内容。“这些都是严格按照法律法规要求，细化的规范化流程，非常具有操作性，只要按照流程和模板执行，便能推动相关工作有序开展。”邓贵全说。

其三，对一些“灰色地带”的监督予以明确。《指导意见》提出，街道办事处作为区政府派出机构，纳入区本级政府预算，受区人大及其常委会的审查监督。“镇园合一”的园区预算、预算执行情况和财政收支情况接受镇人大的审查监督。镇人大要加强对国有和集体资产的监督管理，督促政府加强对村级财务的管理，并对管理情况进行监督。

推广

2018年年中人代会上，拾万镇作为三个试点镇之一，先期探索加强预算审查监督工作。

时任镇人大主席的张浩说，过去镇政府预算报告薄薄几页纸，内容比较简单，镇级预算执行变更随意是一个普遍问题。镇人大的预算审查监督要想收到预期效果，难度不小。

按照区人大常委会的指导要求，拾万镇人大会前做了很多细致的准备工作。邀请专业人士对人大代表进行培训，提升代表们的审查监督能力。邀请退休的财政所所长、农业服务中心会计等进入预算审查监督小组，提前进行工作调研并对半年度预算执行情况报告进行初审。

经过周密筹备，镇人代会上，代表们的审查水平较之前有明显提高，提出的审查意见也能切中要害。

一些人大代表审查提出，预算存在随意变更的问题，其中农村公路建设等两个项目之前并無预算。预算还存在重点偏向于项目建设的问题，比如改水改厕改路等，对加强乡村文明建设、改善乡风，提高村民素质等软实力没有较好平衡支出。

还有代表说得更明确具体，去年报告中提出建设环镇公路，到目前为止还没有硬化，建议要加快实施，不能虎头蛇尾。

综合代表提出的审查意见，拾万镇人大主席团会议通过的代表大会关于镇人民政府2018年上半年预算执行情况的审查意见要求，对于年度无预算支出项目，由镇政府在年中人代会后说明情况，及时调整预算方案，提交人大审查批准;预算执行情况报告后应附明细表，将预算资金细化到具体项目，对于每项支出主要用于哪方面，要作详细说明。

“以前可没这么扎实地审查过预算，这次真正感受到法律赋予的权力，也更体会到了责任和担当。”拾万镇人大代表唐可银说。

2019年初，大足区各镇陆续召开人代会，按照《指导意见》，该区的镇级预算审查监督工作全面铺开，掀起了镇级预算审查监督热潮。

不少镇人大还结合地区实际，创新监督形式。如，万古镇人大便把预算审查监督与人代会票决民生实事项目结合起来。“通过了的民生实事项目纳入预算安排，没有通过的民生实事项目，即或有预算安排也要被撤销。”万古镇人大主席杨洪亮告诉记者，镇政府安排的2019年民生实事项目之一的“胜天湖湿地公园一期工程”就因票决不过关，而从预算中被剔除。

杨洪亮还表示，将不断加大预算审查监督力度，考虑建立预算审查监督专家顾问制度，邀请具有相关专业知识或工作经历的人员参与进来，增强监督能力。还考虑加强预算绩效监督，邀请专家、社会各界代表或委托第三方机构参与预算绩效评价。