高校财政支出绩效考评初探

冯文龙

摘 要：根据国家中长期教育发展规划中提出的“完善学校目标管理和绩效管理机制”要求，绩效评价改革肩负着实现财政支出管理机制创新的任务和使命。但目前我国一些高校在认识和实践中存在一些问题，极大地影响到绩效考评的推进，本文就此进行分析并提出应对之举。

关键词：绩效考评;绩效管理;高校

一、引言

中长期教育改革和发展规划的出台确定了提高教育经费在GDP中的占比以保障财政教育拨款增长的国家教育发展战略思路，把大力发展高等教育作为国家持续发展的助推引擎。政策的倾斜表明了我国对高等教育事业的资金不断地加大投入力度。同时相关利益群体（政府、学校管理层、师生、社会群体等）也聚焦在高校财政支出的效率和效果上，高校无法回避对资金安排合理性、经济性、效率性进行客观、公正的评价以回应相关群体这样一个基本问题。现代管理学大师德鲁克曾提出：没有评价就没有管理，由此足显评价在管理的重要性。

为深入推进教育综合改革以有效地管好、用好财政资金，国家在加大教育经费投入的同时也关注通过对资金投向的绩效考评，为此政府相关部门先后出台一系列的管理办法和意见。例如，2011年财政部颁布了修订的绩效评价管理暂行办法和指导意见对财政支出绩效进行综合判定。

通过近几年考评实践不断深化，很多高校都将考评纳入教育管理和改革的一个重要内容加以组织和实施，开展了评价试点。但由于对绩效评价的重要性、方法、目标等认识不足，在推进中存在下列问题。

二、存在问题

1.绩效意识淡漠

虽然近年来高校逐渐引入绩效管理理念，但由于对绩效管理缺乏足够重视和科学的理解，在安排资金导向上追求规模忽略效益，追求过程忽视管理，追求局部利益进行有限资源的分配争夺，重视项目资金的申请，忽略对项目支出的绩效考评。尚未形成“开支需问效、无效应问责”的理念，考评流于形式，“考而未评”“评而未用”情况较为突出。没有进行相应的追责和问效，财政资金的优化管理不能落到实处。普遍存在项目的实际效果偏离学校战略规划，牺牲较多资源的代价换来发展的低效现象。

2.绩效目标缺乏战略性和逻辑关联性

绩效目标是在规定时限内对财政资金预期要实现的效率和效果的精炼性的表述，它不仅是项目立项的主要依据，也是完成后进行绩效评价的主要内容和标准，在绩效管理中处于导向地位。但在实际中，尽管很多高校在绩效评价指标设置中都表述了绩效目标，但是未能能将学校的宏观发展愿景、规划明晰地细化到绩效目标里，或过于粗略、或有些脱节，无法弥缝整体规划和绩效目标的间隙。同时目前虽然很多高校基本都在原则上遵循了《中央部门预算支出考评管理办法（试行）》中关于目标设置的规定，但是目标体系的构建与高教发展的规律缺乏一定的逻辑关联，存在同级指标之间、上下级隶属关系指标之间相互重叠或有所遗漏的情况，直接影响到考评的开展。

3.支出评价结果的约束乏力

绩效管理的实质应该是“过程管理+产出结果”，它由“绩效管理环”即绩效计划、监控、考评、反馈、改进等一系列不断循环、有机联系环节构成。但在实际中较多高校存在“有考无评、评而未用”的情况还是较为突出，较多高校考评结束后，考评结果往往是“束之高阁”作为各有关部门项目存档备查之用。对绩效评价结果没有及时总结、整理、归纳、分析，未能将考评中发现的问题反馈到相关部门作为改进预算管理、优化财政支出的主要依据，失去绩效考评持续改进绩效的真正意义。

4.考评主体单一

在我国目前高校项目支出绩效评价的承担主体有财政部门、预算委员会、项目经费使用部门，考评主体较为单一。绩效评价工作以各部门机构为主体实施评价，会利用信息的不对称进行项目支出绩效评价，其结果往往会高估其项目的效益;由财务部门、预算委员会为主体牵头组织实施评价，由于高校预算支出项目相当繁杂，涉及高校学科建设、重点科研实验室、学生创新创业、学科竞赛以及高校的基础设施建设等项目，不具备专业和管理优势，评价结果的准确性和公信度会受到一定程度的质疑，从而影响绩效评价的权威。

三、建议与对策

1.树立绩效意识

绩效考评作为高校管理改革的重要组成部分，有利推动高校“少花钱、多办事、办大事”，引领高校资金投向、提高资金使用效益。以目前众多高校都在推行评价改革试点工作为契机，强化项目使用部门的绩效意识，有此正确的认识才能一以贯之地在项目支出中融入绩效理念，杜绝面子工程、政绩工程、形象工程等问题的出现，注重强化支出责任、支出管理，不断提高预算的准确性、科学性，推进精细化管理。同時也应加强组织相关部门人员的学习和培训，了解、掌握绩效评价的流程、方法以及相关财务制度的规定，提高学校资金使用效益。

2.建立科学绩效评价指标

评价指标在考评中占据重要中心地位，它构建科学与否直接决定了评价质量。我们认为基于绩效评价“过程+结果”的价值导向，依据经济学“结果”意味着投入和产出的概念，结合学校的战略规划、达成愿景，以“投入+产出+过程+结果”模式来构建高校绩效评价指标体系。“投入”指标包括项目立项规范性、资金保障、项目决策依据、资金到位率、到位及时率等;“过程”指标包括业务管理、财务管理;“产出”指标包括实际完成质量和数量、完成准时性等;“结果”指标包括经济效益和社会责任（社会、生态效益，师生满意获得感等）。

3.构建多元化评价主体

高校财政项目支出多元化的特点决定了考评工作需要较强的专业性和技术性，鉴于目前高校财务部门人员较少、任务繁重的实际，很难保质保量地完成不同部门的项目评价。各部门评价则由于对评价的指标、方法、标准、程序理解产生歧义导致可比性降低、不统一等问题。同时项目支出又具有公共性的特点，决定不能仅从高校内部注重对项目的效益和效果进行评价，因为单一化的评价主体侧重自身利益会有失公允。考虑相关者的利益诉求，吸纳外部作为评价主体之一也逐渐现代绩效考评的一个趋势，从国外的评价的施行来看也证明这一方式的有效性。目前高校绩效评价可以适当引入与学校高密度联系的高校的师生以及第三方专业评价机构作为主体构成部分。

作为独立第三方的专业评价机构没有利益的链接，能利用拥有队伍优势、技术优势、专业优势和经验优势等更能客观公正、统一规范地实施绩效评价工作。第三方的专业评价机构一般由不同领域的专业人员构成，具备较强的专业知识和实操能力，熟悉制度规定，对考评中的数据资料具有一定的專业判断能力，考评中第三方评价机构的介入已渐显端倪。支出绩效的评价过程中也应该通过调查高校师生的满意度、获得感、幸福指数等信息，检查支出的实际效果是否符合群体需要，发挥公众的监督作用，也为部门财政支出提供压力和动力，促使其改善绩效，并为优化资源配置提供依据，现在部分高校的评价中有引入师生作为一定权重参与绩效评价。

因此对高校的财政支出不应仅仅以单一的主体进行考评，在评价主体上可考虑以多元化主体的介入进行混合考评，对高校的绩效做出综合性的评价。

4.评价结果的有效应用

“结果的有效应用”指根据考评报告的评价结果，针对考评过程中存在的问题有效地反馈给相关部门。目前高校较为普遍存在“评而不用”的现象，失去了评价工作的真正意图。为持续提高绩效管理的水平，应注重对项目绩效评价后形成考评报告中的结果进行有效的反馈与应用，应加大对考评结果的运用力度以实现绩效的持续改进，推进绩效评价工作不断提高，达到以评价促进制度完善的目的。

为真正发挥“评”的效用，可以在预算决策中，将评价结果和预算划拨相结合，及时调整并优化部门预算支出，作为以后的年度预算增减甚至取消的依据。也可在管理决策中，依据考评发现不完善的制度设计，对财务制度、内控制度、招投标制度等的不完善和缺陷，督促相关部门不断强化规范性。也可用于绩效追责，本着“用钱问效、无效追责”的原则，建立、完善追责制度，强化资金的有效使用，对未能达成预期申报目标、资金使用效率不高甚至浪费资金的部门进行责任追究。还可以应用于信息公开，在一定范围公开发布考价结果，最大限度满足公众的知情权，以此为压力和动力督促项目部门加强资金的管理和运用。

四、结语

目前，高校经费投入的增加使不同利益者更加关注资金使用流向、管理方式和实施效果，要求高校公示为什么花钱、花了多少钱、怎么花钱、花钱带来了什么效益，以此倒逼高校注重绩效的评价，通过以评促改，不断优化和预算绩效改进，优化财政支出。

参考文献

1.王春花.高校预算执行绩效评价体系研究一一以985高校为例.山东工商学院，2017.

2.陆志平.高校绩效目标与预算管理探讨.教育财会研究，2016，27（1）.

3.陈学淼.高校专项资金绩效考评指标体系改进.会计之友，2011（9上）.

4李辉，董乃斌.高校项目支出绩效考评指标体系构建.西南农业大学学报（社会科学版，2010（4）.

（责任编辑：王文龙）