农村集体经营性建设用地入市法律问题研究

尹惠

摘要：自十八届三中全会以来，为全面深化落实经济体制改革，党中央提出“三块地”改革方案，具体围绕农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度三大方面展开。其中农村集体经营性建设用地入市对于解决农村土地供需矛盾、规范农村建设用地利用模式、保障农民土地权益及收入水平、推进城乡一体化建设等问题具有重要意义。本文通过研究现有立法规定，为消除农村集体经营性建设用地入市的法律障碍提供可行性法律建议，进一步推进农地入市改革进程。

关键词：农村集体经营性建设用地;农村集体经营性建设用地入市;法律问题

一、农村集体经营性建设用地入市的背景与概念

随着法律国际化趋势的日益显现，各国法律交流也日渐频繁，通过对国外相关土地法律规范的借鉴和对我国已有土地制度缺陷的梳理，农村集体经营性建设用地流转实现与国有土地出让同权同价已成为当今时代的必然趋势。2015年2月27日，国家公布了包括甘肃省定西市陇西县在内的33个农地入市试点工作的开展单位。同年8月底，以北京市大兴区为首的第一批农村集体经营性建设用地接连入市。

（一）农村集体建设用地入市的背景

农村集体所有的建设用地被用于宅基地建设、乡（镇）村公共事业建设以及乡（镇）村集体企业的开办，以农村土地为客体进行与城市商业开发相似的建设时，须先由县级以上人民政府在取得国务院或省级人民政府批准的前提下，通过和农民家庭签订征地补偿合同将集体土地依法予以征收，以行使行政权的方式改变集体所有的土地性质，将其变为“国家所有”，而在这些具体的土地上进行建设的企业，需要和地方政府签订土地出让合同，并办理相应出让手续，从而获得土地使用权。政府为缓解土地市场供需矛盾将农村土地予以征收使其“国有化”，再以特许等方式配置给相关主体使用，产生有违律法的隐形土地交易市场。这些现象实践操作中屡禁不止，破坏着我国数十年的土地基本制度，且亦有碍城乡贫富差距的缩小和农民合法收入的提高。因此，破除已有土地制度中不合理成分，完善现有土地法律中不合理规定已成为人民政府亟需解决的问题。

（二）概念界定

1.农村集体经营性建设用地 在我国，建设用地包括国有建设用地与集体建设用地两部分，建设用地使用权属于用益物权的范畴，宪法和物权法都对此做出了规定。其特征之一就是该权利是以国有土地为基础而存在的物权，集体所有的建设用地并不囊括在内，农村集体经营性建设用地就是指具有生产经营性质的，能够进行农事生产和家庭、集体经营的农村建设用地，如过去的乡镇企业和招商引资企业。

2.农村集体经营性建设用地入市 虽然现有法律法规对“农村集体经营性建设用地入市”这一名词尚无相应法律界定，但我国国土资源部部长姜大明在对试点草案进行说明时将其定义为：在与党和政府的规划相符，并能够予以合理使用的情况下，允许一定农村集体经营性建设用地使用权以出让、租赁、入股的方式进行流转，实行与国有建设用地使用权同等的方式、价格入市交易。

二、我国农村集体建设用地流转的立法现状

（一）宪法关于农村集体建设用地入市流转的原则

《中华人民共和国宪法》第十条第三款规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。由此可知，村民集体或者村民个人不得私自对集体建设用地进行买卖、出让、拍卖、入股，若违法流转，则其相应的处分行为无效，也不发生物权变动的效果。土地买卖、入股当事人之间签订的农村集体土地买卖合同、农村集体土地出资入股协议也因违反《合同法》的强行性规定而无效。

（二）物权法为农村集体建设用地入市流转进一步保留了法律空间

根据《物权法》第一百八十三条相关规定，虽然农村集体建设用地的抵押作了一定的限制，但却在第二款中有所放宽，允许地随房走，一并抵押。这也在一定程度上为集体建设用地的自由流转给予了一定许可，拓宽了农村经济市场。

（三）土地管理法关于农村集体建设用地入市流转的规定

《土地管理法》第四十三条，明确了一般情况下能够用于城乡建设开发的土地应是所有权归属于国家的土地，以及依法征收、征用的原属于农民集体所有的土地而不能是农村集体所有的建设用地。农村集体建设用地只能用于具有公益性质的公共事业建设，不能按照和国有建设用地一般的方式进行招标、拍卖从而转让、租赁、入股。

三、农村集体经营性建设用地入市中存在的法律问题

（一）农村集体建设用地物权属性不明

物权法于农村集体经营性建设用地到底属于何种物权属性并没有一个明确具体的说法，不论宪法还是物权法，凡是与土地依法自由买卖的规定中所指的建设用地，一律都不包括集体所有的建设用地，我国土地并未被法律赋予同等的权利，仍存在农村和城市之分。这就使得在基本的土地问题上，“乡里人”和“城里人”得不到平等的对待，不利于城乡差距的缩小和一体化的建设。

（二）农村集体建设用地入市纠纷立案难、审理难、执行难

实践中如何定性农村土地征收引发的纠纷一直以来都存在着很大的争议，部分法院将其定性为行政案件，部分法院将其定性为民事案件。这种不同的定性对农民权益的保障和救济也也存在着一定的偏差。同理，关于农村集体经营性建设用地入市引发的纠纷同样也会存在着这样的问题。行政诉讼的构造模式，使得处于原告一方的农民个人作为弱势群体提起的行政诉讼很难得到人民法院的受理，其权利难以得到保护。这一现象的存在，增加了农村集体建设用地入市的难度。

四、农村集体经营性建设用地入市的法律建议

（一）完善相关立法，明确农村集体建设用地权利属性

明确农村集体建设用地权利属性，是农村集体经营性建设用地入市的前提。首先可以对《宪法》第十条进行修改或者解释为“国家或者集体为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地进行出租、出让、入股”，这样就从根本上将《决定》的精神，党的决议和法律实现了有轨对接。

其次，根据房地一体主义原则，进行抵押担保时，土地与其上的建筑物等基础设施应一并抵押。故可将《物权法》第一百八十三条修改为“乡镇、村企业的建设用地使用权可独立设立融资抵押，在对其进行抵押时其上的建筑物、构筑物一并随同抵押。”这样规定，一方面真正贯彻了物权法上的房地一体主义原则，另一方面也消除了实践中的企业拍得集体建设用地后能不能和国有建设用地一样抵押融资的顾虑，消除金融机构顾虑，促使其积极参与改革试点。

（二）正确界定农村集体经营性建设用地入市法律纠纷，保障农民合法土地权益

将农村土地征收引发的纠纷定性为行政案件还是民事案件，不同的定性可能产生不同的结果。笔者认为应将该类纠纷认定为民事纠纷，适用民事诉讼程序。农民个人作为原告提起诉讼，双方当事人可以在民事诉讼中达成和解，或由法院主持调解，或直接进入诉讼程序，得到公正的司法判决解决实际问题。将农村集体经营性建设用地实行与国有土地同权同价，同等入市定性为市场行为，可以解决以往行政诉讼中存在的“立案难、审理难、执行难”三大难点问题。

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