外国元首与幕僚

黄梦怡

当幕府从中国政治生活中消失的时候，世界上其他国家却借鉴了这种制度，发展起具有国家特色的幕府政治和社会幕僚服务行业。如1939年，美国正式确立了总统办事机构的组成与功能。现在世界上一些著名的咨询公司和智囊机构也多是在上个世纪上半叶创立的。一般来说，幕僚们是国家元首十分器重的助手，相互关系密切。这些国家元首倚靠幕僚，并充分发挥他们的聪明才智，幕僚则忠心耿耿地为元首竭诚服务。他们平时共商国是，在重大紧急关头共渡难关，相辅相成。当然，元首与幕僚也会反目。中国有句古话“伴君如伴虎”，不少外国元首的幕僚也深晓这种滋味。

美国拥有世界最成熟智库

1939年9月，根据美国罗斯福总统颁布的8248号总统令规定，一个总统竞选成功后，会成立自己的幕僚班子，一般被称作白宫班子，由一系列高级顾问机构组成。其正式名称为：总统办事机构，职责是协助总统履行任期内的事务。人们耳闻能详的美国白宫办公厅主任、总统国家安全事务助理、总统新闻秘书等都属于这个班子。但服务于这个机构的不是美国政府官员，而是被称为白宫官员，是总统私人顾问，他们由总统直接任命，不需國会等任何机构批准。近年来在美国，总统办事机构和政府机构在国家政治生活中的作用此消彼长，演绎着当代西方社会新的幕府政治，即智库。

智库通过研究形成政策主张，再通过出版书刊、举办交流活动、媒体宣传等方式，让公众了解或支持其主张，让决策者采纳其主张。智库是名副其实的政府外脑。

美国作为超级大国，智库在其政治、经济、军事、外交决策中的作用举足轻重，全美大约有2000多个智库。智库往往充当学界与政界之间的“旋转门”。今天的政策制定者，很可能是昨天的智库专家;而今天的智库专家明天就可能登坛拜相并制定政策。美国智库概括而言可以分为体制内、体制外两种。

体制内的智库处事低调，并不与官方观点相悖。1947年美国《国家安全法》的第一章确定并成立了国家安全委员会。按照成立伊始的设想，这支幕僚队伍只是一个很小的顾问班子，成员大多数为军官，再加上几位专家，共同协助总统管理国家安全事务。久而久之，随着国家安全委员会的发展变化，这支队伍的力量变得越来越强大。如今，它已成为一个相当庞大的政府机构，其员工人数比一些内阁级别的部门还要多，拥有的权力甚至比大多数更为庞大的主要行政机构都大。

国家安全委员会有一支由文职执行秘书领导的幕僚队伍，该秘书由总统任命。然而，没人料到，这个文职秘书的职位后来逐渐被一个更高的职位所替代——总统国家安全事务助理，非正式称谓是总统国家安全顾问。

总统国家安全事务助理相当于内阁成员级别，但是他们不必像其他内阁成员一样，需要得到参议院的认可才能就任。他们具有同内阁成员一样的权力，有时甚至能在国家安全委员会的部长级委员会中主持各项会议。从这个角度看，他们拥有的职权更大。总统也会亲自与他们商议有关国家安全的问题。亨利·基辛格让这个职位一炮走红，随后又有一批至关重要的人物担任了该职，其中包括布伦特·斯考克罗夫特、兹比格纽·布热津斯基、科林·鲍威尔、安东尼·莱克、桑迪·伯杰以及康多莉扎·赖斯，毁誉参半的二人组合罗伯特·麦克法兰和约翰·波因德克斯特也是里根执政时期6位总统国家安全事务助理中的2位。

此外，兰德公司作为体制内的智库，是美国最有影响力的综合性战略智库，而和平研究所则被看作美国政府的“政研室”。国防部下属的防务分析研究所、亚太安全研究中心属于军事智库。具有政党背景的企业研究所则是保守派的研究机构。

体制外智库的自由度较大，立场比较客观。具有大学背景的智库主要有：斯坦福大学胡佛研究所、哈佛大学费正清东亚研究中心、哥伦比亚大学东亚研究所等。

其他大国智库发展各有千秋

英国是老牌帝国，有许多智库，如伦敦国际战略研究所、皇家国际事务研究所。成立于19世纪80年代的费边社也非常有名。20世纪80年代是英国智库大发展的时期，成立了欧洲改革中心、公共政策研究会等。虽然英国智库也多标榜属于非政府组织，观点独立，但实际上有影响的智库大多依附于政党或政府部门。

与美英等国相比，日本的智库产业尽管起步较晚，但发展迅速。一贯重视信息收集和调查研究的日本产、官、学各界都高度重视智库产业建设，使智库成为日本政府、社会和企业管理中不可或缺的决策支持机构。日本智库类型丰富，呈现出多元化发展格局。从日本智库的主体性质出发，可以将其划分为官方智库、半官方智库、企业/金融机构附设智库、政党/团体附设智库、高校附属智库、自治体智库、民间独立智库七大类。多类型智库并存的格局促进了日本智库产业的多元化发展。

俄罗斯安全与军事研究机构组成相当繁杂，既有官方的，也有民间的，甚至还有外国资助的;既有政府层面的，也有科学院系统的，还有军事院校所属的。上世纪五六十年代，苏联抽调全国优秀人才组建中央政策研究机构，最有实力的三大研究机构是社会科学院、社会科学研究所和马列主义研究所。苏联解体后，部分机构经改造后得以保留。上世纪90年代后期，西方资助的莫斯科卡内基中心东西方研究所、美国传统基金会等许多国际研究机构相继登陆。

印度智库的发展已有50多年历史，表现出很强的现实性和前瞻性。独立初期，印度数据统计研究所提供了许多经济发展数据，成为主要智库。成立于1965年的印度国防与分析研究所是第一个独立于政府和高校外的研究所，主要从事国家安全、外交政策和战略研究，在协助政府制定国际安全及外交政策方面起到了重要作用。20世纪80年代初，印度成立了经济发展研究所、国际经济关系研究院以及信息系统研究所，很快发展为主要智库。

大国智库的主要关注点

进入21世纪后，大国智库的主要关注点已经发生了转移，从传统的内政、外交、军事扩展到经济、科技、教育、文化、人口、资源、生态、太空等新领域;研究内容也呈现综合性和跨国性。智库也日益成为展示国家软实力的重要部分，发挥着推动国家交往的桥梁作用以及孵化精英人才的作用。

国外智库日益注重加大对中国的研究力度。总体看美国智库对中国的正面评价日益增多，但也有不少智库和人员对华偏见甚深。据报道，美国有一半以上的智库高度关注台海形势以及两岸的军事方略。一些言论鼓吹所谓“中国威胁”，力图影响美国政府。

日本防卫省直属的防卫研究所，在世界军界名气不小。该研究所是日本自卫队最高军事科学研究和教育机构，成立于1952年。近年来，中国成为防卫研究所非常重要的研究方向，特别是2011年该研究所开始发布《中国安全战略报告》，引起中国舆论界的强烈关注。除了关注中国海军的动向外，还特别关注了中国的海上执法力量，如中国海监、渔政、海巡、海警等的新动向。