我国台湾地区的中小学生补偿教育及其启示

尉迟学军 闫琳琳

[摘 要] 為了更加深入、细致地推进教育公平，促进每一个孩子个性化成长，台湾地区行政当局将中小学生补偿教育作为重要突破口，实施了“教育优先区计划”“课后照顾服务”“补救教学”等以课后辅导为主题的补偿教育方案。分析我国台湾地区中小学生补偿教育的发展背景与动因、内容与成效，本文提出应从以下三方面提高我国大陆地区中小学生补偿教育发展水平。第一，明确补偿教育的目标定位和责任主体;第二，加强对补偿教育政策的全面布局和顶层设计;第三，增加弹性课程，开发地方特色课程。

[关键词] 补偿教育;教育平等;课后辅导

[中图分类号]     [文献标识码]  A  [文章编号] 1005-5843（2019）01-0143-07

[DOI] 10.13980/j.cnki.xdjykx.2019.01.024

补偿教育即提供修改的或附加的教育计划、教育服务，扩大那些因处于不利地位而丧失接受良好教育权利的人的教育机会[1]。美国学者卡特认为，补偿教育没有统一不变的定义，也不仅仅是单一的教育措施或教育项目，“不能简单地解释或者描述补偿教育，它是由不同项目、实践与服务组成的综合体”，其目的都是为了更加深入地保证教育细节的公平，促进教育结果更加平等[2]。补偿教育的实践形式受地区环境和受益群体特征的影响而多样，其中，以校内课后辅导的形式为处于弱势地位的中小学生提供更多的、个性化的受教育机会与服务是实施中小学生补偿教育的主要路径。

中小学生补偿教育的实施有助于使弱势家庭和少数民族儿童获得更加平等的教育机会，缩小各阶层间的教育差距，弱化社会矛盾，为经济稳定、政治和谐提供强有力的保障。我国大陆地区全面普及了九年义务教育，保证了儿童入学机会的平等，但在基础教育发展的过程中，许多深层次的不平等问题日益凸显，通过课后辅导、额外补偿的形式为学生的个性化发展提供更多机会成为保证教育质量公平、教育结果平等的一个重要途径。我国台湾地区中小学生补偿教育实施20年来，本着一个都不能少的理念，致力于保证垂直公平、缩小地区和个体学业差距、看护特殊儿童，采取课后校内辅导、补救的方式，弥补教育过程中的不平等，追求教育结果的平等，在政策体系、补偿内容及具体设置等方面已成特色，对我国大陆来说具有一定的启示与借鉴意义。

一、我国台湾地区中小学生补偿教育发展的背景与动因

我国台湾地区中小学生补偿教育的产生及发展深受世界民权运动、追求教育公平等国际活动的影响，也是基于台湾地区社会现状做出的适切性选择。

（一）补偿教育在美英地区的实践与传播

补偿教育是民权运动在教育上的反映，源于对教育平等权的追求。教育平等理念由最初的“入学机会平等”发展到“教育过程平等”和“教育结果平等”，各国普遍意识到仅在入学机会上有形式的平等远远不够，还应对处境不利的学生给予更多的额外帮助，使其得到更多的教育机会。补偿教育在许多国家付诸实践，极大地促进了教育平等理念的落实，其中，美国和英国是实施补偿教育较早的国家。

美国的补偿教育发端于1965年的《初等和中等教育法》，之后，美国教育部门颁布了一系列法令作为其实施依据。补偿教育以学业效果为导向，成为促进美国教育机会平等的重要措施之一，最初面向贫困群体，划拨更多的教育经费，弥补由于经济资源占有不均造成的教育不公平[3]。20世纪80年代，亨特的“文化剥夺”理论成为影响美国补偿教育的主流思想。“文化剥夺”理论认为，对于弱势儿童而言，克服文化剥夺的影响是非常重要的。美国补偿教育开始从经济补偿转向文化补偿，从强调教育公平走向教育满足，从财政责任转向教育责任。尽管美国的补偿教育内容常有变动，但为处境不利儿童提供补偿性政策的宗旨始终未变。虽然未能使所有处境不利学生在正规教育中都获得成功，但必须承认，美国处境不利地位与优势地位学生之间的差距在缩小。英国政府于1968年起实施“教育优先区”政策，为经济、文化落后地区提供更多的教育资源。1968—1972年属短期实验性质，从1973年起进入长期实施阶段，并扩大了补助的对象。“教育优先区”成为英国政府实施补偿教育、实现垂直公平理想的教育政策之一，虽然在其执行过程中，出现地方教育局对评估指标的认识不到位、资金使用去向不明等不良现象，但是它对英国现代教育产生了积极影响，以补偿教育的形式追求教育机会均等、教育质量和结果公平的思想深深印在英国国民心中。经济、文化落后地区的教育在政府和社会人士的共同资助下，不断完善和发展。随着补偿教育实践及理论在欧美国家的完善，我国台湾地区教育界也行动起来，1993年台湾地区将“教育优先区”理念引入，借鉴英国的以“积极性差别待遇”对待学生的观念以及美国应对复杂文化环境的经验，开始了台湾地区补偿教育在政策与实践上的探索。

（二）20世纪90年代我国台湾地区教育改革的推动

20世纪90年代我国台湾地区开启“九年一贯课程改革”，用课程大纲取代课程标准。教科书一纲多本，每科教科书至少有3个内容有异的版本，每个版本又有配套的参考书，但这些资料完全由书商和市场控制，价格较高，经济条件差的家庭难以担负。学校上课时数减少，教授内容浅显。受升学主义和精英主义影响，经济条件较好的家长会将所有教科书和参考书买来让孩子学习，且纷纷送孩子去补习班、课后托管班，以满足孩子的个性发展需要，争取更多发挥自身才能的机会。追求高质量的教育，对于家庭经济条件差的学生来说更加困难，学生的学业差距受家庭经济能力的影响而拉大。我国台湾地区不得不通过教育资源的补偿为弱势地区、弱势家庭的子女提供相对平等的受教育机会，以保证学生的教育过程及结果相对平等。教育平等的概念已由“就学机会平等与保障”演变至“实施补偿教育”，倡导以积极性差別待遇来补救学生学习环境，提升弱势地区、弱势群体的教育质量。以课后辅导为主要形式的补偿教育成为我国台湾地区行政当局为缩小学生个体差距、保证中小学阶段整体教育质量的关键措施。

（三）少子化加剧教育资源分配不均，亟需改善

长期以来，我国台湾地区国民教育经费的划拨偏重于水平公平，教育资源的配置根据各学区学生数量而定，忽略了由于地区偏远、文化不利等因素造成的城乡差距、区域差距。然而，相关统计资料显示，2007年我国台湾地区的出生人数比1981年骤减1/2，总生育率从1985年开始就已经低于人口替代标准（国际标准为2.1），2005年下降到1.12人，台湾地区已列入最低生育水准地区，标志着台湾地区少子化时代的到来，预测在2020年前后，台湾人口将出现负增长[4]。人口是影响教育的重要因素之一，人口出现少子化现象时，学龄人口相对减少，教育资源分配随之变小，原有弱势地区人口为接受更好的教育，就会向其他教育资源相对丰富的地区流动。少子化的社会现状导致弱势地区学生外流、学校生源吃紧、班级数量减少、学校资源闲置、学校被迫关门等情况日趋严重，教育资源分配不均及城乡差距加剧，导致台湾地区基础教育整体质量下降，亟需补偿教育来增加学龄人口较少地区的教育资源，改善区域间不平等的教育现状。

（四）家庭教育功能弱化，呼唤课后辅导支援

2002年，我国台湾地区“解决教育问题是否遇到困难”的调查显示，有24.26%的家庭认为曾遇到过困难。主要困难有无法引导孩子重视作业、很难配合学校在家辅导孩子的功课、孩子学业表现不好。传统父母的角色已经无法满足“九年一贯制课程”的要求，这使得课后看护老师、课业辅导老师承担了一部分父母教育的功能，而成为儿童学业帮助上的代理父母[5]。“放学后到晚饭之前的照顾安排”方面的调查显示，74.66%的儿童回家有成人照顾，比1995年下降8.6%，参加课后托育中心的数量增加11.77%。没有成人照顾的儿童占4.04%，以单亲与核心家庭占多数。另外，妇女劳动参与率逐年攀升，特别是家中有6—14岁国小与国中阶段在学子女的妇女劳动参与率增加的幅度最大，从1991年的52.39%上升至2002年的64.48%。再加上核心家庭盛行、离婚率上升，课后辅导、课业辅导成为台湾地区中小学生不得不接受的选择[6]。然而，私人课外辅导班的学业辅导效果和心理健康教育质量不容乐观[7]。家庭教育功能弱化，亟需高质量的课后辅导系统来为儿童提供一个正常的生活与学习的环境。因此，免费的课后辅导、看护等形式的补偿教育应运而生，成为儿童家庭教育的协助和补充。

二、我国台湾地区中小学生补偿教育的实施

我国台湾地区补偿教育历经20年发展、完善，其内容越来越丰富，经历了从协调区域差异到小学生课后安置，再到缩小学生个体差异的渐进过程。

（一）推行教育优先区计划，保证地区平等

为弥补教育资源配备不均、原著居民区教育环境不利等缺陷，1995年我国台湾地区“教育部”试行“教育优先区计划”，并于1996年全面推行，采取“积极性差别待遇”政策，为教育弱势地区学校划拨经费，组织学生在放学后进行以学业辅导为主的免费教育补救，优先提高此部分学生的学业水平，缩小教育差距。此计划以学校为单位进行申请，不限定在偏远地区，而是以辍学率、单亲家庭数、学校师资状况等作为评估依据。2010年教育优先区指标将一般地区、都会地区纳入其中，并且规定在一般地区、都会地区、偏远地区原住民学生占学生总数40%以上的学校可以申请此计划。

在学业辅导的课程设置上，国小低年级以国语和数学为主，每周1—3次，国小高年级及国中增设英语、自然、社会等科目，每周2—4次;课程可以集中或分散设置，由学校根据实际情况自主决定。如2006—2007年，台湾新北市“昌福国小”在周四下午为中低年级学生集中安排三节辅导课，在周二和周四下午放学之后为高年级学生各安排两节辅导课[8]。此计划的内容不限于学业辅导，“发展原住民教育文化特色及充实设备器材”“推进亲职教育及学校社区化教育活动”等教育内容陆续被纳入此计划。“教育优先区计划”旨在缩小城乡教育差距，改善少数弱势族群与文化贫乏地区长期以来因教育资源不足或人文环境不利而导致的教育质量偏低的状况，使儿童得到更好的教育照顾;抑制人口外流;通过学校在社区中的影响力量，重建社区文化，引导社区发展，保证各区域间教育平等。

（二）启动课后照顾服务，于放学后安置国小儿童

为解决双职工家庭照顾孩子的困扰，让付不起安亲班、才艺班费用的学生放学后也能得到照顾，台湾地区《课后照顾服务方案》于2003年启动，2005年全面开办课后照顾班。根据《国民小学办理儿童课后照顾服务及人员资格标准要点》，课后照顾服务的对象是放学后缺少照顾的国小学生，一般为双职工家庭、外籍配偶家庭的子女、身心有障碍的学生，且不限于学习弱势的学生;每个照顾班以20人为原则，35人为上限。课后照顾服务以活泼为原则，以家庭作业指导和生活照顾为主要内容，不得进行以升学为目的的学业辅导;各校可以与社区配合，组织符合学生兴趣的各类活动。照顾班的教师聘用有严格的准则和一系列程序，教师招聘面向在編教师、退休教师、取得教师资格的储备教师、大学生志愿者等;聘用期为一学年，期满后进行新一轮的公开甄选、考核和培训，合格后才可以继续被聘用;考核内容除笔试、口试外，还重视特长展示，为高质量、个性化的课后照顾提供了师资保障[9]。

课后照顾服务的主要目的是促进儿童健康成长，支持妇女婚育，以及使其父母安心就业。为了保证教育公平，弱势学生由行政当局出资免费参加照顾班，非弱势学生需自费参加，但收费很低，收取的学费用来支付课后照顾服务的教师工资及材料费。课后照顾服务的实施受地方行政部门的扶助和监督。自费学生的收费额度是办理照顾班所需费用除以自费学生数得出的，且按月收取，不得提前;地方部门定期到提供课后照顾服务的学校视察、评估，并给予奖励。2012年，台湾地区的儿童课后照顾服务中心所有工作由社政主管机关转移到教育主管机关，学校照顾班与社会私立照顾班相互配合，开启了公私协力提供课后照顾服务资源的新机制。

（三）实施课业辅导计划，保证个体间的平等

为了提升部分低成就学生的学业能力，缩小个体间的学业差距，保证教育结果平等，我 台湾地区于2002年试办《关怀弱势缩小落差课业辅导》，随后，针对各种原因导致的学业弱势学生推行了一系列相应的课业辅导方案。如《弱势跨国家子女教育辅导计划》《教育精英风华再现计划》等，内容以学业辅导和生活辅导为主，涉及升学辅导教育、生命教育、家庭教育、新生入学教育、性别平等教育等。2006年我国台湾地区“教育部”将一系列课业辅导方案整合为《携手计划——课后扶助》，个性化课业辅导形成体系，并于2007年编列了4亿多元新台币的经费预算。“携手计划”扩大了补偿教育的范围，所有国中、国小都可以申请，不限于教育弱势地区学校;内容依然以学业辅导和生活辅导为主，为学业低成就学生及弱势学生增加教育资源，保证其在课后得到个性化的课业辅导（国语、数学、英语、自然、社会等科目的辅导），以提高其基本学业水平。同时，提高辅导班的师生比，每班学生不得高于12人。

2013年，为配合“12年国民基本教育”，保证教育公平，巩固所有学生基本学力，我国台湾地区“教育部”将“携手计划”更名为“补救教学”，推动实施《国民小学及国民中学补救教学实施方案》，扶助每一个学业上有困难的学生，同时追踪受辅导学生的学业成效。“补救教学”政策在辅导内容上没有实质性变化，但更强调其保证教育平等的意义。“补救教学”将目标定位于：筛选学业低成就学生，施以补救教学;提高学生学力，确保教育品质;落实教育平等理想，实现社会公平、正义。“补救教学”以“弱势优先”“公平公正”及“个别辅导”为实施原则，发扬“教育有爱、学业无疑”的精神，以期达到“有教无类、因材施教”的教育愿景。2014年我国台湾地区“教育部”为补助教学制定了高达15亿元新台币的预算，并尝试实行“课中抽离”模式，即将需要补救的学生抽离原班级，利用正常上课时间，集中对其进行有针对性的辅导，而不是在课后额外增加学习时间，徒增学生负担。

三、我国台湾地区中小学生补偿教育的成效分析

台湾地区中小学生补偿教育在提高基础教育质量、最大限度地保证教育平等等方面都有明显的成效。

（一）参与补偿教育的学生越来越多，基本学业水平得到提升

2008年统计数据显示，台湾地区国小学生参加行政当局提供的各种补偿教育的比率为17%。而截止2015年上学期全台仅参加“课后照顾服务”的国小学生就有7万多名，其中包括11 000多名有身心障碍、原住民、低收入户和特殊情况的学生。参加“补救教学——学业辅导计划”的初中生、小学生共有6万多人，2016年台湾地区用于课后补偿性辅导的预算将增加一亿元，受惠的学生可增加近两万人[10]。2013年，台湾地区“教育部”出台《补助高级中等学校扶助弱势学生提升学习素质注意事项》，将公立、私立高中学生全都纳为补救教学的对象，规定学科成绩在同年级后25%的高中生可以接受学业辅导，而“后25%”只是原则，教师觉得学生学习落后，便可以在尊重学生意愿的前提下，安排其参加补救教学，鼓励但不强制。补偿教育的受惠学生数量逐渐增多，范围不断扩大[11]。

对偏远地区国中新生识字数量的调查显示，2008年识字数量低于2 100字的占41.5%，大于2 600字的占47.2%;而2010年识字数量低于2 100字的仅占11.8%，大于2 600字的高达81.8%。国立台湾师范大学教育研究与评鉴中心对新北市、屏东县、台东县、宜兰县、高雄县、台北市620名接受补救教学的弱势、学习低成就初中学生进行测试，学生各科进步明显。以数学为例，补救教学前学生PR（personal range）值仅16，两年多的补救教学后PR值进步到50，达到了初中学生的平均水平[12]。“教育优先区计划”“课后照顾服务”“补救教学”等补偿教育政策的实行，促使台湾地区中小学生基本学业水平在短时间内得以提高，尤其是小学阶段的教育结果平等得到了保障，中小学教学质量向着优质化、均衡化的方向发展。

（二）儿童放学后得以妥善安置，家庭教育质量也有所提高

儿童课后照顾服务尽量配合家长下班时间，延长课后照顾安置时间，为儿童提供安全、健康的课后生活、学习环境，做到了让家长安心、孩子安全，钥匙儿童现象、孩子们流连于不良场所现象明显减少，避免了不少社会问题，保证了儿童依法享有接受照顾和教育的权利。台湾地区补偿教育的项目之一即开展“亲职教育”，一项关于亲职教育的调查显示，开展亲职教育活动的学校有377所，占参与补偿教育学校的81.78%，且以“隔代教养、单亲家庭学生、外籍配偶子女比例偏高”的学校为主。学校利用放学后的时间提供机会，让家长、社区融入学生的学习环境，对家长进行积极而有益的家教辅导，为父母等家庭成员提供多元化的指导内容。如与儿童沟通的技巧、儿童学业辅导、对儿童的教养方式等，满足了不同家长的需求，有效提高了家庭教育质量，扩大了补偿教育的时间和空间范围。

（三）形成了系統的、完备的政策体系，充分保障了教育公平

我国台湾地区补偿教育从20世纪80～90年代开启，为保证“教育优先计划”“课后照顾服务”“补救教学”等补偿方案的落实，我国台湾地区“教育部”颁布了相应的法令及各项具体规定，随着台湾地区政治经济的发展对各项法规进行修整、完善，现已形成了相对完整的补偿教育政策体系。为迎接“12年义务教育”的实施，教育优先区计划“国中升学率偏低之学校”这一指标从2004年起变更为“国中学业弱势比例偏高之学校”;2010年“教育优先区计划”的推进方向之一为“逐年调整教育优先区计划实施策略”;2015年“台湾地区教育部国民及学前教育署”公布关于国民小学及国民中学补救教学的法令，包括“筛选测验作业说明”“实施方案标准作业流程”“国中小师资8小时暨18小时认证研习计划”“班级经费核算范例”等各个方面，为“补救教学”各项工作的开展提供了系统、详尽的指导和依据[13]。

补偿教育是对弱势学生主体的再赋权，是对经济、文化资源占有不均导致的教育不公的政策性补偿，也是为学业低水平学生、残障儿童提供的公益性补偿，将课后辅导、课业辅导列为补偿教育的重要项目是台湾地区补偿教育的一大特点。补偿教育通过为弱势学生提供更多教育资源、开展个性化课业辅导、安置放学后儿童等措施，缩小了地区间、个体间的学业差距，弥补了家庭教育功能的缺失，基础教育的公平和高质量得以充分保障。

四、我国台湾地区实行补偿教育的启示

系统完备的政策体系、连年递增的经费支持保障了台湾地区中小学生补偿教育的有效实施，其经验对我国大陆地区中小学生补偿教育的理论研究、政策制定及实践探索有一定的启示与借鉴意义。

（一）明确补偿教育的目标定位和责任主体

近年来，中国大陆及台湾地区的中小学生纷纷参加了校外的辅导班。无论是偏重知识的补习班，还是偏重特长的才艺班，都是由家长全额出资的以经济能力决定教育资源多寡和质量高低的教育活动。在课后补偿教育市场化的环境下，弱势家庭学生的个性化发展被忽略，教育的不公平，教育资源配置的不均衡阻滞着教育質量的提高。然而，每一个学生都是独立的个体，都需要长善救失。台湾地区以“补救教学”为主要内容的中小学生补偿教育弥补了补习班市场化的不足，中小学阶段的公益性校内课后辅导也有必要成为我国大陆实施补偿教育的重要项目。

补偿教育的目的应定位于更加深入地保证教育过程中的细节公平，促进每一个学生的个性化成长，以此来提高整体教育质量。补偿教育不仅应在知识的获得上给予弱势学生帮扶，还应为每一个学生核心素养的培养、特长的发展提供充足的条件和机会。这就需要保证补偿教育的公益性。台湾地区补偿教育的收费标准即根据每个补救教学班的学生数量制定，灵活机动，收费目的在于保证补救教学的正常运行，而对于经济贫困家庭的学生则完全免费。开办公益性补偿教育，以保证每一个学生都能在课下接受个性化的成长指导，对整齐划一的班级授课形式的不足进行补救是必要的。为此，教育部门应承担起补偿教育组织、运行的主体责任，在软件、硬件的配置上发挥主体作用，保证补偿教育的公益性。

（二）加强对补偿教育政策的全面布局和顶层设计

在我国大陆和台湾地区，教育资源都由行政部门掌控调配，行政部门在补偿教育的政策制定和组织实施上都应处于主导地位。台湾地区的各项补偿教育政策都是由行政当局领导制定并保证其有效实施的，我国大陆行政部门也应立足于社会现实和义务教育的需求，对校内课后辅导的开办原则、方针等进行顶层设计，保证校内课后辅导能为无处安置和学业低成就的学生提供补偿性学习机会，营造和谐、平等的氛围，把社会关爱融入校园，在一定程度上弥补基础教育在细节处的不平等。

首先，教育行政部门应积极支持教育研究者进行全面的调研。从经济基础、教育观念、文化传统、地域差异等方面规划具备全局性、长远意义的补偿策略，鼓励学校发展校内课后辅导，扩大教师及学生课后互动，确保学生身心和谐全面发展;其次，各级教育部门作为教育政策落实的实践者和监督者，应结合本地区实际情况制定可操作性的规章制度。一方面为校内课后辅导的开办制定切实可行的具体要求。尤其要规定教师资历、考核办法，保证教师质量;另一方面规范资金的划拨、使用，给予全程管控和监督，保证资金的充分利用，避免浪费 [14]。再次，地方教育部门应重视经济文化落后地区儿童、双职工家庭子女及特殊儿童的课后安置、看护，进一步保证我国基础教育机会公平，提升基础教育整体质量。

（三）增加弹性课程，开发地方特色课程

新颖的内容可以不断激发儿童参与的兴趣，补偿教育的课程规划应包含弹性课程的目标，这种弹性课程从内容到形式，都要由各个学校及其教师根据学生兴趣和地区特色来决定。台湾地区补偿教育在内容设计上给予了学校和教师更大的自主权，教育管理部门只规定补偿教育的时间、科目以及活动项目，师生自定具体学习内容。内容涉及学业辅导、亲子教育、生命教育、入学教育、手工活动等，定期举办成果发布会，向家长和社会展示补偿教育的成效。需要注意的是，“补救教学”确实增加了台湾地区中小学生的课业压力，这归因于其内容偏重于学业辅导、每年两次的测试筛选、效果追踪等一系列机制。

将课后辅导作为基础教育系统规划的一部分是很多国家实施补偿教育的形式。但是，课后辅导不应该成为学校教育的延续，而应致力于保护学生好奇心，引导学生乐观地参与到学校、家庭、社会之中，主动与他人互动，并将自己在课堂中所学的内容转化为实践知识，积极主动地探索、体验外在世界，以一种平和的心态适应社会生活，增加儿童幸福感体验的机会，保证儿童心理健康[15]。无论学校还是教育机构都应提供不流于形式的课后课程及活动，注重个性化辅导，培养学生的综合素质，真正起到配合学校教育、补偿缺失、保证儿童健康全面发展的积极作用。

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Supplemental Education for Primary and Middle School Students in Taiwan and its Inspiration

YUCHI Xuejun1 ，YAN Linlin2

（1 Weifang Engineering Vocational College， Weifang， Shandong 261000， China;

2 Liaoning Normal University， Dalian， Liaoning 116029， China）

Abstract：   To promote detailed educational equality deeply， and to advance the personal growth of each child， the government of Taiwan puts supplemental education as the major sally port. The supplemental educational programs， including "educational priority area plan "after-school care service "and "remedial teaching" are implemented and their common content is academic-oriented after-school tutoring. Analyzing the development background， motivation， content and effect of supplemental education of Taiwan， This paper improves the development level of education compensation for primary and middle school students in mainland China from the following three aspects. Firstly， clear compensation education target positioning and responsibility subject. Secondly， strengthen the overall layout and top-level design of the compensation education policy; Thirdly， we should increase flexible courses and develop local characteristic courses.

Key words：   supplemental education; educational equality; after-school tutoring