新公共治理视域中区域大气污染治理政策绩效提升路径探索

陈芳方 虞嘉慧 陈锦文

摘 要：基于我国区域性、复合型大气污染特征，空气质量状况与经济社会发展需求间的不协调、不适应性矛盾突出。各省市地区为切实保护大气环境质量，进一步提高大气污染治理绩效，不断丰富与完善区域大气污染治理的政策体系。为进一步提高区域大气污染治理政策绩效，本文从政策环境、政策制定、政策实施三个维度分析了影响区域大气污染治理政策绩效的因素，并依据新公共治理关于协同治理、治理结构、可持续性、多元价值与责任机制等理论内涵，从理念重塑、机制创新、模式转型、社会协同等层面探索提升区域大气污染治理政策绩效的路径。

关键词：新公共治理;区域大气污染;治理政策

我国大气污染已经从上世纪煤烟型污染演变为区域性、复合型大气污染。呼吸新鲜空气是大自然赋予人类生存发展的基本权利。当前，在经济社会发展、产业结构转型升级与大气污染防治协同方面面临巨大挑战。空气质量状况与经济社会发展需求间的不协调、不适应性矛盾突出。各省市地区为切实保护大气环境质量，进一步提高大气污染治理绩效，不断丰富与完善区域大气污染治理的政策体系，相继出台了很多惠民政策，如《浙江省大气污染防治条例》、《山东省大气污染防治条例》、《天津市大气污染防治条例》、《上海市大气污染防治条例》、《南京市大气污染防治条例》、《绍兴市大气污染防治条例》、《宁波市大气污染防治条例》等从制度层面规范了区域大气污染治理主体、部门职责、法律责任、监管机制、市场机制等内容，使得区域大气污染治理更具针对性、细节化、规范化与有效性。

一、问题的提出

近年来，虽然我国区域大气污染治理取得了一定的效果。但是区域大气污染治理政策是需要随环境和时间的变化而动态调整的。因此，我们对区域大气污染治理相关政策绩效进行研究，分析影响政策绩效的因素，对持续提高我国区域大气污染治理绩效具有重要意义。第一，从城市群自身发展层面看，当下区域大气污染问题已然成为了影响区域内城市自身发展的关键因素。区域大气污染治理作为可持续发展的过程，其顺利开展不仅有利于改善大气环境质量，还能促进城市群持续健康发展。第二，从和谐社会管理层面看，提高区域大气污染治理政策绩效有助于提高人们生活的幸福感和政策获得感，从而有利于社会和谐和安定。第三，社会公众环保参与层面看，有助于提升公众在治理大气环境中的主人翁意识。每个公民应该从自身做起，汇聚每一份小小的环保力量对区域大气污染治理产生较好的社会影响力与资源集聚效应。

二、影响区域大气污染政策绩效提升的因素

1.政策环境维度：环境保护参与理念有待进一步发展

当前，社会公众环境保护参与理念尚未全面构建与发展。在区域大气污染所造成的后果还未直接影响到其生活水平与质量的情况下，社会公众陈旧的思想阻碍着他们自身环保理念的发展，从而增加了社会转型过程中政策实施效益。据调研，有部分社会公众被动接受政策宣传与实施，更有部分群体对于政策的制定过程表示不愿参与，甚至不关心或没有接触过相关政策内容。而且部分政策较一些群体而言相对难懂，加之生态意识、环保意识较弱，导致“旧观念”依然存在，社会公众依旧难以树立具有可持续性环境保护的理念，政策环境的完善程度不足，一定程度上影响了政策绩效的提升。

2.政策制定维度：环境政策体系有待进一步完善

区域大气污染治理政策系统性和协调性方面存在不足。区域大气污染治理政策体系需要多层次、多纬度、多侧面相互结合、相互衔接才能形成政策合力，产生系统效应。同时区域大气污染的复合性、流动性等特点决定了其在治理过程中不仅需高度重视政府间区域合作，也需要政府、企业、社会组织和公众等的多元主体协同共治。我们需充分聚集各方资源，构建适合地方经济社会发展的区域环境合作治理的政策体系。因为，我国各区域大气污染的严重程度与面临的问题也有所不同，各地区域大气污染治理政策制定水平和公众参与政策制定程度的差异性，导致公众理解政策水平也参差不齐，影响了区域大气污染治理政策绩效的全面提升。

3.政策实施维度：环境政策实施合力有待进一步加强

当前，区域大气污染治理政策实施过程中，条块分割比较严重，社会资源整合程度有限，影响了政策的整体实施效果。首先，区域大气污染治理政策宣传存在宣传面不够广。政策宣传的有效途径单一，电视、广播、报纸等媒体的宣传作用明显，多渠道途径发挥作用缺失;宣传的内容与形式浅显，主要是面向一般城乡居民，缺乏分层次普及政策理念与内容。第二，政策执行合力有待加强。区域大气污染治理政策的有效执行，要求各区域在属地管理的基础上密切配合，包括加强各区域间的合作与沟通交流，共同协商解决问题，以形成有效的政策执行链，增强各环节政策执行的合力。第三，政策实施监督力度亟待增强。政府角色定位的局限性使得其在政策实施监督過程中容易缺少真实信息和有效信息。专业化政策评估机构与评估人员的缺乏使得政策长期跟踪评估监测无法形成，一定程度上削弱了政策长期动态监督反馈的实效性。因此，需要加快建立完善的社会监督体系，通过多方协作，增强政策实施的监督合力。

三、新公共治理的理论内涵

学者奥斯本提出“公共治理最初只是公共政策实施和公共服务提供的两种体制（公共行政和新公共管理）中的一个要素，到如今已经发展为一个独具特色的体制——新公共治理。在21世纪公共服务提供主体日益多元和政策制定过程日益复杂的背景下，新公共治理能够充分反映和把握公共政策实施及公共服务提供的各种现实”。[1]

1.协同治理层面

学者奥斯本认为“新公共治理基本的分析单位应该是公共服务系统”，且在新公共治理中，“合作生产是一个核心要素”。[2]区域大气污染治理政策的制定者、执行者、作为受益对象的公众以及政策环境等是这个总体中的关键要素，他们并不是作为独立的个体而存在的，而是相互依存，相互作用的一个组成部分。

2.治理结构层面

3.运用“元治理”工具，提高政府自治能力

为加快政府职能的转变，新公共治理理论提出了一个新的工具——元治理。学者Stephen P .Osborne将元治理解释为公共部门内部的大量组织和管理过程已经实现了相当程度的自治（这种状态通常被描述为治理），进而有必要对治理的各个构成要件施以一定的控制。元治理工具强调对社会和经济的引导，其他治理工具强调对公共部门本身的直接控制。元治理作为一种新工具，用引导代替直接行政命令，可以一定程度上提高地方政府自治能力。

因此，地方政府在区域大气污染治理政策实施的过程中应适当地转变自身的职能。政府不应只是“管理者”，更应是“引领者”。地方政府从强制命令到运用各项机制、加强宏观调控、鼓励和支持各种有利于保护生态环境行为的转变。深入开展政策宣传工作，以提高政策实施公信力，增强公众对于政策的认可度。针对目前政策宣传过程中存在的问题，我们认为可以从三个方面将政策宣传工作深入开展。首先，政策宣传既要注重受惠群体接受程度，也要注重其他群体对政策实施的影响力;其次，多渠道开辟政策宣传有效途径，提升政策宣传方法与途径的有效性;第三，政策宣传是一个系统工作，应分层次普及政策理念与内容。同时也要持续加强社会资源整合，提升政策执行力，并对政策实施的工作人员进行常规性与制度性培训，且培训内容要有较强的专业性与针对性，并强调培训之后的成果考核与检测。

4.创新治理筹资方式，引入公私合营模式

区域大气污染治理政策的实施若仅依靠政府部门的推动，或过分注重政府部门在治理过程中的强制性、直接性的命令作用，那么不仅在实现公众满意的空气状况上存在着较大困难，也容易与私人企业的价值追求相冲突，引发公私部门之间的矛盾。因此，强调在公共服务中引入民间私人企业的力量，将政府与私人企业的力量相结合，整合两者的价值和利益，实现在合作当中的共赢是未来发展趋势。

公私合营模式，又称PPP（Public-Private Partnership）模式，即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式，是公私合营的一个重要模式。 在我国一些公共服務领域，比如水污染治理、大型公共设施建设等已有应用。在区域大气污染治理通过PPP模式可以为企业提供更多的“环保基金”，有了这些资金，企业可以相应的购买一些环保设施，甚至是自发创新研究新的节能低耗产品，最终到达减排的目的。此外，PPP模式的资金来源多元化，减少了政府的财政压力，使更多的资金能够集聚于区域大气污染治理政策实施领域中。通过这样的合作方式，在公私部门之间创造良好的公私伙伴关系，共同致力于区域大气污染治理政策绩效提升成为可能。

综上所述，区域大气污染治理政策绩效的提升可以促进可持续发展社会、生态文明社会建设。因此，基于新公共治理理念，强调区域大气污染治理中政府、企业、社会组织等多元主体协同共治，充分挖掘各种治理新工具的潜力，重视网络社会各种组织之间的平等对话与合作关系，整合各类社会支持资源，构建适合不同区域的政策协调机制是必由之路。

参考文献：

[1]Stephen P.Osborne.新公共治理？——公共治理理论和实践方面的新观点[M].包国宪，赵晓军等译.北京：科学出版社，2016：8-10

[2]Stephen P.Osborne.新公共治理？——公共治理理论和实践方面的新观点[M].包国宪，赵晓军等译.北京：科学出版社，2016：393

[3]Stephen P.Osborne.新公共治理？——公共治理理论和实践方面的新观点[M].包国宪，赵晓军等译.北京：科学出版社，2016：394-395

[4]Stephen P.Osborne.新公共治理？——公共治理理论和实践方面的新观点[M].包国宪，赵晓军等译.北京：科学出版社，2016：395-396

[5]王垒.浅析可持续发展中的社会可持续性——以英国城市规划为例[J].建材与装饰，2018（38）：110-111

[6]Stephen P.Osborne.新公共治理？——公共治理理论和实践方面的新观点[M].包国宪，赵晓军等译.北京：科学出版社，2016：396

[7]Stephen P.Osborne.新公共治理？——公共治理理论和实践方面的新观点[M].包国宪，赵晓军等译.北京：科学出版社，2016：1-405

[8]姜玲、乔亚丽. 区域大气污染合作治理政府间责任分担机制研究——以京津冀地区为例[J].中国行政管理，2016（6）

作者简介：

陈锦文（1979--）女，汉族，浙江绍兴人，绍兴文理学院讲师，研究方向：公共治理与政策。