“村章镇管”合法性及效率性探析

刘冉

“村章镇管”是在全国范围内普遍存在的一项乡镇政府代替农村村委会管理各村公章的措施，其合法性和效率受到学界和普通群众的普遍质疑，本文通过文献研究法，从改善乡镇政府与村委会的关系来分析“村章镇管”存在的原因以及如何在这一较长时期内获得大众的认可并提高效率。

一、“村章镇管”概述

（一）“村章镇管”的内涵

“村章镇管”就是乡镇政府为杜绝基层自治组织滥用村公章，把自己所辖的各村村委会的公章统一收缴、保管和使用，农民盖章都必须到乡镇政府办理的一种村公章管理模式。在查找资料过程中笔者发现在山东、河南等省份都存在“村章镇管”现象，这一模式在全国范围内具有普遍性。

（二）“村章镇管”性质定位

当前关于“村章镇管”的正确认识和定位是作为一种过渡性措施即在民主决策和民主监督尚不完善的状态下的过渡性措施。也就是说我国的基层民主自治制度虽然是我国的一项特色政治制度，但这项制度还不够完备，缺乏内在支撑机制，即缺乏实施的内在环境，例如基层群众的政治参与意识不够、缺乏对村委会决策的监督意识等，因此在这种背景下容易助长村支书滥用村公章，给村民财产和其他利益造成损失。那么作为一种过渡性措施也要具备合法性和为百姓服务的高效率，“村章镇管”这一模式如何形成，形成过程中是否已经显现了不合法，需要我们进一步探讨。

二、探寻“村章镇管”存在的原因

（一）乡镇政府对村委会的权力渗透

尽管我国当前乡镇政府与村委会两者处在单项互动向双向互动的转折点上，但总体境况还是中国农村农民自组织力弱、市场经济发育度低，命令式、自上而下式的治理惯性，命令和服从的单向度互动占主导。乡镇政府与农民关系中占绝对话语权和主导权是总现象。

（二）村委会对乡镇政府的依附关系

在基层民主自治中，村委会虽被赋予充分的自治权，但在与乡镇政府的博弈过程中始终处于弱势地位。当前我国基层自治更为主要的推动力来自政府，制度的解释权、修正权也都掌握在后者手中。这种关系在形成过程中必然会弱化基层自治，更多服从乡镇政府的权力。因此，乡镇政府作为基层公共资源配置的决定者，必然会形成各村村委会对乡镇政府的言听计从和依附。很多村民本身也不清楚村公章本该由谁保管，因此也难以形成维护自身自治权的自觉意识。仅仅是在需要用到村公章时发现和之前的管理模式相比有很多不便之处才会抱怨几句但大多数是不发表任何言论的，只有少部分文化水平较高、法律意识较强的人才会提出异议，这也是“村章镇管”这一管理模式在很多地方实施数十年但群众意志没有对其形成过多关注和争论的主要原因。

（三）两者沟通不平衡

自下而上的沟通渠道不畅，两者话语权不平等，农民难以诉求自己的观点。自下而上的沟通渠道不畅主要表现在代表农民的村委会缺乏与乡镇政府或上级政府的沟通渠道。农民没有正常且合法的渠道向乡镇政府表達自己的观点和诉求，乡镇政府认没有把“服务型政府”贯彻在实际工作过程中，仍然存在“官本位”的意识，忽略农民的声音。

三、优化“村章镇管”的途径

（一）经济是基础——发展壮大农村经济

因此当前发展农村经济、提高农民收入水平是基层民主的基础。农民收入水平提高之后会更多关注文化建设，提高自身文化水平，一方面可以增加对基层自治的关注，另一方面可以增强基层自治组织的自组织能力，弥补基层自治组织的先天弱势，同时，农民收入增加会让农民“腰杆更硬”。

（二）制度是保障——“村章镇管”合法性解决途径。

“村章镇管”这一模式暴露出的弊端之一就是多数农民如果不是因为要用到村公章，对村公章已经由乡镇代管并不知情，由此可见乡镇政府在制定这一决策之前并没有让村公章的“主人”参与其中。因此乡镇政府在制定与基层有关的决策时应该畅通基层的利益诉求渠道，转变乡镇政府自上而下的单向沟通到两者双向互动的双向沟通。一方面可以改善两者之间的关系，另一方面可以让决策得到基层的支持。

（三）理念方面——提高“村章镇管”的效率

在村章镇管模式下，乡镇干部也应加强自身素质和能力建设，以保证这一模式在镇政府顺利开展。乡镇干部应不断提高自身的职业素养，避免自身对村公章的滥用、私用等。例如针对群众提出的盖章不方便既跑腿又费事甚至跑空的问题，镇政府应保证村委会公章监管中心工作时间内时刻有人值班，甚至延长值班时间，以降低群众因盖章所导致的效率损失。增加群众对此模式的支持率，减少群众的不满，获得最大效益。村章镇管从乡镇政府加强对村级事务监管的角度，效果明显。以村民为中心，充分发挥村民的主体作用，真正保障村民知情权、决策权、参与权和监督权的实现，充分尊重村民自治权利，对村委会工作依法给予指导和监督。实现村章镇管政策的合法性最根本的是要基于农民的认同与支持。（作者单位：曲阜师范大学）