基于组织沟通视角的地方政府协同治理研究

陈欣

本文基于组织沟通视角，首先分别诠释了组织沟通和地方政府协同治理;以京津冀雾霾污染协同治理为例，分析了地方政府协同治理的诱因、障碍及以沟通为起点的地方政府协同治理实践;最后，提出了基于组织沟通的地方政府协同治理的策略选择，应该建立多元主体协同共治的现代环境治理体系，并在此基础上建立沟通交流机制和公平的利益分配（补偿）机制，使京津冀三地在雾霾治理上达成同一目标，充分发挥区域间政府协同治理作用。

近几年来，生态环境问题已经成为人们日益关注的重点问题。就京津冀地区而言，雾霾污染问题可谓是困扰其地区发展的突出问题。雾霾污染问题具有外溢性和无界性，其负面危害十分明显，雾霾污染的防治问题涉及到各相关主体的利益与发展，这使得各地方政府间的协同治理变得十分复杂。因此，需要加强地方政府间的对话和沟通，综合平衡和安排，达成一致，以便共同目标和利益的实现。

一、组织沟通与地方政府协同治理

在行政机关活动中，组织的沟通居于重要的地位。行政机关是一个多层级、多部门构成复杂的组织。组织任务的执行、组织决策的制定必须具备良好的沟通，行政机关和行政人员通过对信息的收集、处理和传递来了解组织内部以及外部环境的变化情况，并据此来制定科学合理的政策，进而保证政策有效执行。

随着现代社会关系日益复杂化的发展，政府公共事务越来越呈现出明显“区域性”特征，一个区域内的多个地方政府共同面临一个公共问题，这类问题的解决不能完全依赖于单个政府，要有效解决此类问题，建立区域地方政府协同治理机制十分关键。以区域环境治理为例，京津冀三区是我国雾霾污染较为严重的地区，三区政府各自雾霾治理的举措和成效对其他政府存在着明显的外部效应。北京的雾霾问题要想得到有效解决，不仅要在北京市内加大减排力度，控制雾霾污染源，天津、河北作为邻避地区，空气的流动性直接将二者的雾霾污染治理结果添附在北京的治理成果之上。所以京津冀雾霾污染协同治理机制的建立成为三区解决雾霾问题的最终选择。

二、京津冀雾霾污染治理中的沟通与协作

（一）区域公共性问题：地方政府协同治理的诱因

区域公共问题的产生为政府间沟通协作提出了要求，传统上“各自为政”的行政模式已经不能适应现代社会的需要，地方政府间紧密的利益联系，要求各地方政府在任何时候都秉承一种大局意识，以区域整体利益出发，通过政府间相互沟通建立并完善区域协同治理机制，进而实现区域协调发展。

从京津冀地区雾霾污染问题来看，2015年京津冀地区13个地级以上城市空气质量达标天数比例在32.9%—82.3%之间，平均为52.4%，亦即平均超标天数比例为47.6%，严峻形势可见一斑。因为雾霾污染气体和微颗粒物的流动性，它导致了城市间雾霾污染过程呈现出明显的同步性和交叉性。北京、天津、河北相互接壤，污染源在一个地区的排放会对临近区域产生明显影响。单靠某一地方政府单独采取减排治污措施，难以解决其与周边城市的外源污染的排放和传输问题。

（二）利益关系碎片化：地方政府协同治理的障碍

公共性问题的产生为地方政府协同治理提出了要求，然而协同治理在实践环节却存在着诸多障碍，其中最根本的便是地方间利益关系碎片化。在京津冀三区，由于各地发展的差异化，雾霾污染治理成本和实际收益也存在差异。北京作为首都，其目标是建设世界城市，其治理紧迫性要强于其他两者。天津致力于发展滨海新区，打造北方经济中心。河北则处于相对弱势地位，经济相对落后，其主导产业和相关企业的环保准入门槛和退出机制与北京、天津存在差异，污染问题更为严重，治理成本较高，所以我们才会看到北京、天津主动发布雾霾污染防治管理办法，而河北只是在中央和地方环保部门的压力下推动雾霾污染防治工作。整合碎片化的地方利益关系，构建区域利益关系共同体，这需要政府间建立以沟通为基础的协同治理机制。

（三）以沟通为起点的京津冀雾霾污染协同治理实践

京津冀是我国雾霾污染的重点区域，传统依靠地方政府各自为政的治霾方式投入高、回报低，为有效缓解区域雾霾污染问题，在国家政策推动以及及京津冀三区政府的协商努力下，京津冀雾霾污染治理形成了良好的“京津冀模式”。

2015年，“京津冀环境执法联动工作机制”正式启动，联动机制建立了3项工作制度。在定期会商制度方面，领导小组每半年会商研究一次，领导小组办公室每季度会商一次，会商根据环境监察年度工作重点和阶段性工作重点，由三省市轮流组织;在联动执法制度方面，三省市环保部门定期或不定期统一人员调配、统一执法时间、统一执法重点开展联动执法。此外，三地还建立了联动执法检查制度，三地环保部门每年各牵头1至2次联动检查行动，互相派遣执法人员到对方辖区开展联动检查，交流执法经验，提高执法水平。

从京津冀雾霾污染协同治理的实践可以发现，三区政府首先在雾霾污染治理问题上达成了共识，肯定雾霾治理的区域性特征。其次，通过协商确定一个一致同意的减排标准，《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》规定到2017年，北京、天津、河北细颗粒物（PM2.5）浓度要在2012年基础上下降25%左右，对钢铁、水泥等高耗能、高污染行业发展严格控制，要求到2017年钢铁产能削减6000万吨、压减粗钢产能6726万吨，标准的确立为后续减排行动的实施奠定了基础。另外，京津冀环境执法联动工作机制的建立，则是在沟通的基础上，将雾霾协同治理规范化、制度化，保障三区雾霾污染治理的有效性和可持续性。

三、基于组织沟通的地方政府协同治理策略选择

（一）建立沟通渠道，提高地方政府协同治理能力

在地方政府协同治理的框架中，可以说沟通交流是地方政府间协同合作和治理的前提条件，而建立有效畅通的沟通渠道，则对地方政府间协同治理能力的提高大有裨益。

沟通渠道的建立应该是及时的和有效的，就京津冀而言，其地理位置的靠近为相互之间的沟通交流提供了便利条件，可以增加面谈频率，加快信息传递速度，从而其信任的形成奠定扎实的基础。除了传统的面谈、会议外，还要加强网络信息平台的构建。例如，地方政府间可以充分利用云计算等现代网络信息技术构建信息共享机制，建立统一的信息平台来实现信息的动态交互。同时，还可以通过电子邮件、网站信息发布、网络视频会议、政府官方微博和微信等实现信息的交流和沟通。

（二）加强信息共享，提升地方政府协同治理水平

许多地方政府间协同治理无法取得突破或者有效的进展，其关键在于信息资源共享机制的缺乏。要破解地方政府间协同治理的难题，提高其协同治理水平，就应该加强互相信息的共享。要建立地方政府间协同治理的领导机构，将地方政府间的信息共享工作上升到宏观统筹的高度。例如，目前京津冀区域已成立京津冀协同发展领导小组成立，该小组由北京、天津、河北、国家发展和改革委员会、环境保护部、中国气象局等单位组成。其次，建立地方政府间大数据工作机构，负责地方政府间信息资源的规划、统筹和管理工作，全面掌握信息资源分布情况，促进信息资源的开发利用。

（三）建立沟通反馈，保障地方政府协同治理成效

地方政府间信息沟通渠道和信息共享机制的建立，对于保障地方政府协同治理的成效方面而言，还远远不够。因为信息沟通渠道和信息共享机制的建立只能保证信息资源的分享和交流，要在此基础上形成一致意见，达成共同目标还需要地方政府间反复的沟通和反馈，这不是一个一次性的一劳永逸的过程。

地方政府间要保障协同治理的有效推进和实现，还要加强相互间的沟通反馈，对沟通共享的信息进行有效的管理，对信息的动态变化做出迅速的反应，并及时调整协同治理的方案，保障地方政府间协同治理的成效。地方政府间的协同治理应重视并建立常态化、制度化的信息溝通反馈机制。首先，在完善信息共享网络建设，建立数据共享平台的同时，要实时动态了解区域各地治理现状并及时作出回应，以便统一管理、合理配置;其次，定期召开地方政府协同治理的协商会议，加强区域间政府互相交流与信息共享，培养区域共识理念，促进合作共赢。（作者单位：武汉大学）