社会治理体系创新视野下的工会组织角色

汪杰 汪锦军

摘要：作为最主要群团组织之一的工会组织，其组织机构健全、社会影响力广泛，在激发社会活力、整合社会力量等方面具有重要潜能和优势，是社会治理体系建设的重要依靠力量。在當前社会多元格局背景下，社会治理面临着诸多整合难题和治理碎化问题，为此，工会组织需要通过组织形式和运行机制创新，有效整合体制内外资源，实现工会组织的社会化，发挥工会组织作为枢纽型组织的引领功能，实现角色和功能的转换。

关键词：社会治理;工会;创新

中图分类号：C916文献标志码：A文章编号：1007-9092（2019）01-0031-006

“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”，是新时期社会治理体系创新的核心课题。现代社会治理体系最显著的特征，是多元社会主体复杂的互动关系共同塑造形成一个开放性和合作性的治理结构，其中，社会组织特别是包括工会在内的群团组织在社会治理体系中发挥着日益重要的作用。《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》明确提出，“群团组织是创新社会治理和维护社会和谐稳定的重要力量。各级党委和政府要合理配置职能和资源，支持群团组织依法参与社会事务管理，把适合群团组织承担的一些社会管理服务职能按照法定程序转由群团组织行使。”工会是中国最重要的群团组织之一， 其组织机构体系的健全、社会影响力的广泛，是一般的社会组织难以比拟的。能否有效地发挥工会组织在社会组织体系中的重要枢纽作用，发挥其在社会治理中不可替代的重要功能，直接关系到中国特色社会主义社会治理体系建设的成效。

一、工会组织参与社会治理的优势与潜能

工会在中国是一种极为特殊的社会组织。一方面，作为职工的社会组织，工会同其它社会组织一样， 具有中介性、自主性、非营利性等特点，能够对特定群体的利益表达、利益维护、利益协商等方面发挥积极的作用。另一方面，工会又以宪法为根本准则， 根据《中华人民共和国工会法》和《中国工会章程》开展相关工作， 依法行使权利和履行义务，是党和政府联系工人群体的纽带，就此而言，工会是中国国家治理制度体系的重要组成部分，是国家治理的重要工具。中国工会角色的这种特殊性，学术界一般称之为“官民二重性”，于晓虹、李姿姿：《当代中国社团官民二重性的制度分析》，《开放时代》，2001年第9期。并着重强调了工会“双重身份”的冲突。

各种类型的社会组织广泛参与到社会治理过程中来，是现代社会秩序变革的大趋势。事实上，换个角度来观察，“官民二重性”同样可以理解为工会组织参与社会治理的独特优势。首先，在党和政府的支持下，工会组织经过几十年的发展，已经形成了一个庞大的组织体系，拥有了一般社会组织所不可能具备的组织优势和规模优势，拥有了极为广泛的组织动员基础。

其次，嵌入在国家治理制度体系中的工会，由国家法治和制度赋予了一定的权威性，配给了较丰富的公共资源，包括政治组织资源、法律政策资源、制度机制资源、物质经费资源和舆论宣传资源等等，沈荣华、鹿斌：《制度建构：枢纽型社会组织的行动逻辑》，《中国行政管理》，2014年第10期。这使得工会组织能够根据国家法治和制度，相对自主地履行自身的权利和职责。工会在国家治理制度体系的角色，决定了它相对于国家公共权威来说，不是一种排斥性、对抗性社会组织，党和政府对工会组织有很强的信任感，因而工会维护工人群体的利益诉求能够方便地传递到权力中心，受到认真的对待并及时进入公共政策体系。工会在一定意义上也是一个公共部门，国家赋予了工会一系列一般的社会组织不可能获得、在一定意义上只有公共部门才可能享有的公共资源。各级党委政府通过制定政策、选配干部、协调外部关系等方面为工会开展工作创造了良好的环境;党和政府出台的一系列维护职工权益、支持工会工作的法律法规，建立工会与党政有关部门的联合工作机制，赋予了工会相关工作一定的权威性;政府给予工会经费“税务代收”政策并对工会工作给予必要的资金补助，也为工会工作提供了重要资金保障。正是在这一系列制度安排和公共资源配给的支持下，工会组织得以像公共部门一样同党委政府各部门开展紧密的合作，借助党委政府各部门的行政权威和运行机制，来发挥工会组织在社会治理中的重要作用。

再次，在全面完善“党是领导一切”的政治领导体制的背景下，工会作为执政党联系广大职工的纽带，拥有着广阔的社会治理参与空间。党的领导是中国特色社会主义制度的最本质特征和最大的优势。中国共产党领导地位决然不同于政党轮替制度下的执政党，这种领导地位体现为长期执政背景下的对社会各个领域的全面领导，即“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。党作为最高政治力量要加强对社会各领域的全面领导，除了借助国家各种正式制度安排发挥执政党的政治领导作用外，还需要借助于党领导下的群团组织以及各种社会组织中的党的组织网络，将党的领导作用渗透、体现到社会生活的每个角落。中国共产党作为工人阶级的政党，不仅仅依靠党的各级组织直接组织、教育、动员数以亿计的广大职工，还需要借助工会组织来发挥联结党组织与各种社会组织及广大职工的作用。在党的领导体制中，工会组织这种特殊的角色，为其深入社会生活各个领域，发挥其维护职工群众的合法权益、动员组织职工积极参加改革发展实践、代表和组织职工参与公共事务管理以及企事业单位的民主管理，引导职工不断提高思想文化素质，提供了广泛的空间。就此而言，工会组织担负的维护、建设、参与、教育四大职能，无不具有重要的社会治理寓意。

综上所述，工会组织的双重属性，不仅不是工会参与社会治理的障碍，反而为工会组织广泛参与社会治理，在整个社会治理体系中发挥重要作用提供了广阔的空间。工会组织既可以充分发挥自己作为工人组织，联系职工密切、广泛的优势，在维护职工合法权益、表达职工利益诉求、协调社会利益关系等方面发挥重要的作用，又能够借助于其在整个国家治理体系中的特殊角色，积极主动地参与到各个领域、各个层面的社会治理中来，充分发挥工会组织在社会动员、组织整合及社会治理机制创新中不可替代的作用。

二、工会组织在社会治理体系中的角色与功能

现代开放社会的治理格局是多元社会主体的合作治理，因而能否有效地培育出具有民主、法治取向，具有合作治理能力的治理主体，即各种类型的体制内与体制外的社会组织，是构建中国社会治理体系的关键。作为机构最为健全、规模最为庞大、基础最为广泛的群团组织之一，工会组织在社会治理体系中最重要的功能，无疑是社会组织的培育与社会的整合。工业化、城市化、市场化的大变革，带动了整个社会结构以及大众生活方式、交往方式的革命性变迁。这种变革给人们提供了前所未有的改变自己生活命运的机遇，在有力地激发了社会的创造性活力的同时，也因为传统社会生活秩序的快速瓦解以及新的社会生活秩序的艰难生成，而给社会成员带来了极大的困扰和冲击，这极易产生社会碎片化和个体原子化现象。建国以来我国曾经借助于计划体制和社会动员体制，将全体社会成员纳入了行政化的组织网络体系，单位和各种准单位组织，是人们各种生活资源和发展资源的提供者，也是个体行为的管束者。行政化的组织既给人们提供了各种组织关怀，同时也压制了个体的积极性和创造性。市场化的改革逐步赋予了社会成员日益广泛的自主选择权利，越来越多的社会成员走出了单位，就业市场化及劳动关系的变革也使原先的单位组织同个体的关系发生了深刻的变革，农村基层组织体系的变革更是使数以亿计的农村居民在很大程度上摆脱了对基层组织的依附。旧的社会组织体系的碎片化及其约束力的松散化，不可避免地使转型社会出现了某种原子化现象，并派生了大量的社会失范现象。孤零零的社会个体由于失去了小共同的庇护，其合法权益极易受到漠视和侵害，造成社会归属感和安全感的严重缺失。个体的原子化一方面极大地加剧了个体对于社会的疏离感，以及生存的无助感和焦虑感;另一方面也瓦解了社会成员之间的相互联系，从个人主义、机会主义的行为中派生出大量越轨行为，极大地增大了社会冲突的概率。这是转型期社会治理面临的最大挑战。显然，如何创新社会组织体系，实现社会成员的再组织化，借助社会组织网络为社会成员提供权益保障、公共服务，提供组织归属和组织关怀的同时，将社会成员的参与热情引导到政府主导下的社会治理过程中来，是新时代社会治理创新的重大课题。习近平同志在主政浙江期间就曾指出，现代社会，利益日趋多样，人员流动频繁，社会组织形式复杂。在这种情况下，不仅要加强党政组织在社会管理和服务中的职能作用，还要发挥好各类社会组织的积极作用;不仅要发挥好人民政协组织以及工会、共青团、妇联等人民团体的桥梁和纽带作用，还要注重发挥其他社团、行业组织和社会中介等民间组织的有益作用。习近平：《加强基层基础工作，夯实社会和谐之基》，《求是》，2006年第21期。

我国社会组织发展已经取得了很大的成果，但众多社会组织依然力量弱小、组织治理水平较低，真正能够积极主动并有效地参与到社会治理过程中来的体制外社会组织少之又少。基于维护自身权益、获得群体归属感，不少地方的社会流动人口已经自发地借助于血缘和地缘等初级关系网络建立起各种类型的草根群体，地方政府基于政治稳定、社会安全、管理方便等因素考虑，往往会采取较为严格的管理控制对策。这些都使得社会组织潜在的公共服务和社会治理功能远远没有得到培育、发掘，存在着社会组织力量参与社会治理的“碎片化”现象。在这样的背景下，如何有效地发挥像工会组织这样群团组织的政治、组織、资源优势，依托群团组织建立枢纽型社会组织，发挥其孵化、培育、引导、整合社会组织的功能，就成为破解政府在社会治理上资源不足、机制失灵，与社会组织自主化治理主体力量单薄、治理能力严重不足双重失灵的必由之路。近十年来，北京、上海、广东等地就“枢纽型社会组织”建设进行了探索。“枢纽型社会组织”是指在同类别、同性质、同领域社会组织中，政治上发挥桥梁纽带作用，业务上处于龙头地位，管理上担负业务指导职能的联合性社会组织。《北京市关于构建市级“枢纽型”社会组织工作体系暂行办法》，http：//shgw.bjtzh.gov，cn.枢纽型社会组织通常由群团组织担任，是介于政府与社会组织之间的桥梁纽带，一方面充当社会组织的代理人，向党委政府反映社会诉求、参与民主决策;另一方面联络本领域的社会组织，积极培育社会组织发展，加强对本领域社会组织建设及参与社会治理的引导，发挥社会组织的整合功能。可以说，推动工会组织朝着枢纽型社会组织方向发展，充分发挥工会组织在相关领域培育和整合社会组织、加强社会组织的自律机制建设及宏观管理、组织和引导社会组织积极参与到政府主导的社会治理过程中来，正是工会组织发挥在社会治理体系中不可替代的功能的重要途径。

治理方式创新是构建现代社会治理体系的另一个关键问题。治理主体的多元性决定了需要在党的领导和政府主导之下，建立起多元主体之间相互平等、相互协商的合作机制，因而民主协商合乎逻辑地成为现代社会治理的重要方式。习近平同志在浙江工作期间就高度重视发挥民主作为一种治理手段、治理方式在优化区域治理中的作用，强调“基层矛盾要用基层民主的办法来解决，这一重要原则一定要把握好”，“基层民主越健全，社会就越和谐。基层组织和基层干部要提高构建社会主义和谐社会的能力，就要大力提高通过民主方法来解决基层矛盾的能力”。习近平：《之江新语》，浙江人民出版社2007年版，第226页。习近平同志纠正了那种将民主等同于选举的错误观念，强调民主选举是基层民主政治建设的一个核心内容，但是“民主管理、民主决策、民主监督”同“民主选举”一样重要，一样关键。习近平：《干在实处，走在前列》，中央党校出版社2006年版，第382-283页。党的十八大以后，习近平总书记更是将协商民主同选举民主并列，作为社会主义民主的两大形式，十九大报告又进一步提出“民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”相统一的基层民主建设任务。工会作为党委领导下的维护职工合法权益的组织，无疑能够在运用协商民主，协商利益关系特别是劳资关系，维护职工权益，构建和谐劳动关系方面发挥重要作用。2003年，浙江温岭市在一些行业劳资关系高度紧张的背景下，通过组建行业工会，建立起行业工资集体协商制度，打破了劳资双方博弈的困局，为在经济领域探索和建构民主治理机制，保障弱势群体的经济民主权利提供了一个成功案例。温岭的实践证明，通过创新工会组织形式，建立能够有效引导劳资双方平等协商的机制，劳资双方互动关系就能够逐步走上理性化的轨道。有效的协商民主，能够促进企业强化善待员工的意识，尊重员工的合法权益，努力实现利益的双赢。同时，以工会代表员工参与的工资集体协商，也会起到培养工人集体协商意识的作用，引导员工学会以协商、谈判的理性方式来维护自身的权益。借鉴温岭实践的成功经验，我们可以设想，通过在社会生活的各个领域广泛建立民主协商机制，工会组织在更加有效地维护职工合法权益的同时，完全有可能成为推进社会主义协商民主建设的重要主体。《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》明确提出要“支持群团组织在社会主义民主中发挥作用”，强调“各级党委要重视发挥群团组织在社会主义民主中的作用，更好保证人民当家作主。”

要保证多元主体的社会合作治理切实取得成效，除了要不断健全和完善民主协商的治理机制，还要健全能够规范多元主体互动关系的制度体系，强化合作治理主体的法治意识和法治思维。习近平同志明确提出和谐社会在本质上是法治社会，指出和谐社会是秩序良好的社会，它要求社会依照既定的规则有序运行，反对无序化和无序状态。实现社会和谐有赖于人们对法律的信仰和遵循。只有把社会生活的基本方面纳入法治的调整范围，经济、政治、文化和谐发展与社会全面进步才有切实的保障，整个社会才能成为一个和谐的社会。习近平：《之江新语》，浙江人民出版社2007年版，第204页。2005年习近平同志在调研和总结义乌工会社会维权实践经验时还特别强调，要将维权工作纳入法治化的轨道。各级党委要把实现好、维护好、发展好广大人民群众的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点，在各项工作中注重维护群众合法的经济、政治、文化和社会权益，同时教育引导人们群众合法理性有序地表达利益诉求，依法维护自身权益。对于工会的维权工作，习近平同志要求各级党委、政府要坚决执行《工会法》、《劳动法》等法律法规，通过加强相关制度建设、创新工会维权机制，支持工会强化依法维权职能、改进依法维权方式、提高依法维权能力。同时，积极发挥工会的组织协调作用，引导职工群众提高依法维护自身权益的能力，从而为社会和谐稳定打下良好基础。《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》也专门指出，“各级党委和政府要重视发挥群团组织在全面推进依法治国特别是法治社会建设中的积极作用。支持群团组织开展群众性法治文化活动，引导群众自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。”这不仅指明了工会组织维护职工权益的基本原则，而且充分肯定了工会组织在推进法治社会建设，推进社会治理走向法治化轨道上的重要作用。

三、基于社会治理角色的工会组织转型

国家治理体系现代化背景下的现代社会治理体系建构，为重新激发工会组织活力，发挥工会组织在社会治理中不可替代的作用提供了历史性机遇。工会组织需要通过组织形式和运行机制创新，实现角色和功能的转换。

组织结构、组织形式是一个社会组织实现自己角色功能的基本载体，工会组织要适应社会结构的深刻变迁，发挥枢纽型社会组织的社会治理功能，首先必须在组织形式上实现自身的“社会化”。在计划经济时代，工会组织作为国家体制内的组织，是国家管治社会的重要载体。由于所有企事业单位都是国家所有的，单位内设的工会组织扮演的角色就是协助企事业单位把国家提供的权益转交给工人，由此决定了工会事实上是一种“附属性组织，而不是主体性组织”，宋道雷：《国家与社会之间：工会双重治理机制研究》，《上海大学学报》，2017年第3期。“代表性、福利性”成为工会的典型特点。汪仕凯：《工人阶级的形成：一个争议话题》，《社会学研究》，2013年第3期。改革开放以来，工会组织虽然也进行了一系列的改革创新，但是体制内建制性的内设机构的性质并没有实质性改变，因而也就很难克服机关化、官僚化、福利化、娱乐化等流弊。一旦工会组织的社会影响力局限在体制内的企事业单位，必然就会与经济结构、社会结构以及职工队伍结构的深刻演变严重脱节。经过几十年的市场化改革，中国职工队伍的主体早已不再是计划经济时期的国企与事业单位员工，而是体制外的非公企业员工，特别是城市外来务工人员。这其中，数以亿计的农民工事实上已经构成了工人队伍的主体。同体制内员工相比，由于“制度性缺陷”，宋道雷：《国家与社会之间：工会双重治理机制研究》，《上海大学学报》，2017年第3期。农民工不仅工作环境差、劳动强度大、收入待遇低、无法享有同等的劳动待遇，而且最容易受到权益的侵害。他们本来最需要得到工会组织的帮助，但由于体制原因和工作流动性强，恰恰很难被纳入到地方工会甚至是基层工会的帮助服务范围。一方面是工会组织拥有丰富的政治资源、组织资源，却没能在社会建设、社会治理上更好地发挥作用以实现重大突破;另一方面却是规模极其庞大的职工群体找不到自己的组织归属，无法有效地维护自己的权益，更不用说转化为参与和谐社会建设的积极力量。这种显著的社会反差，极大地凸显了工会组织形式创新的迫切性。《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》明确提出“基层组织是做好群团工作的基础和关键”，强调工会等群团组织“要以提高吸引力、凝聚力、战斗力和扩大有效覆盖面为目标，在巩固按行政区划、依托基层单位建立组织、开展工作的同时，创新基层组织设置、成员发展、联系群众、开展活动的方式。立体化、多层面扩大组织覆盖，重点向非公有制经济组织、社会组织、城乡社区等领域和农民工、自由职业者等群体延伸组织体系”。这就为工会组织的组织体系改革指明了方向。

显而易见，在机关的院子里是找不到提升工会社会影响力的空间的，群团组织的生命力、影响力在“群众”中，社会组织的舞台在“社会”。工会组织只有实现自身的“社会化”，通过组织形式创新，将自己的活动空间覆盖到体制内外的所有职工群体，将工作重心下移到基层组织，将工作重点转向最需要得到工会组织帮助的职工群体，才能在有效克服机关化现象的同时，充分发挥自身在社会建设和社会治理中的不可替代的作用。这就需要各级工会组织立足于基层职工的诉求，因地制宜地创造富有吸引力的基层工会组织形式的运行机制，增强工会组织的凝聚力和影响力。2008年浙江东阳市白云街道杨家村，在市和街道工会的指导下，从租住于此的7000多名农民工中甄选出1200多名尚未加入工会组织的农民工，按出租房分片选出52名代表，再综合籍贯及个人素质确定13人为工会委员会委员候选人，成立杨家农民工工会。工会制定了一系列制度规则，健全了相关组织，在维护农民工会员权益、提供社会服务等方面发挥了很好的作用。陈玉华：《社会整合、组织生长与和谐社区的建构——杨家农民工工会的调查与思考》，《湖北社会科学》，2010年第3期。乐清市通过与安徽霍邱合作，由霍邱县委组织部授权在霍邱籍农民工较多的乐清翁烊街道成立街道农民工党支部，乐清市工商局、計生局、司法局、禁毒指挥部、红十字会等多个政府职能部门和人民团体依托该流动党支部，陆续建立多个工作基地或联络站点，进而又将这些工作基地统一整合为“霍邱之家”，谢安民：《农民工组织发展的政治嵌入——以浙江乐清市“霍邱之家”为例》，《浙江省委党校学报》，2014年第1期。为霍邱籍农民工提供各类社会服务，进而实现寓管理于服务之中的目的。这些都为工会组织拓展思路，创新工会的组织形式和运行机制提供了有益的启示。

其次，切实发挥好枢纽型组织的“引领”功能，是工会组织实现其社会治理功能的有效途径。工会组织可以通过建立工会组织孵化基地，为一些条件尚未成熟的基层工会社会组织提供政策、资金、技术等方面的帮助，加快有吸引力的基层工会组织的成长。也可以通过组织整合，将部分草根性职工组织纳入到工会组织体系中来。2010年杭州市一家由一位江西籍的打工者创立的草根组织，通过挂靠杭州市青年公益组织服务中心获得作为公益组织的合法地位之后，被浙江省总工会纳入到工会维权组织体系之中，归属该组织所在的社区工会，成立“新杭州人志愿服务站”，方巍：《从草根组织到工会志愿服务站》，《社会科学》，2016年第3期。为新杭州人提供志愿服务，这是一个很好的案例。在培育好基层工会组织的基础上，作为枢纽型组织，工会可以通过组建工会之间的交流、协商、合作网络，加强对各类基层工会骨干的业务培训，提高基层工会维护会员权益、开展利益协商谈判的能力，为基层工会提升治理能力提供指导。同时，枢纽型工会组织还可以通过制定基层工会的行为准则，拓展基层工会服务会员、参与社会治理的渠道，来为基层工会组织自身建设和参与社会治理提供指导。

再次，枢纽型工会组织，要充分发挥自身的优势，就必须积极拓展和构建全方面的合作网络，有效地整合体制内外的资源，来提升维护职工权益和参与社会治理的整体水平。义乌总工会创造的社会化维护机制，其成功的关键，是在市委市政府的支持下，总工会同政府相关职能部门建立起了广泛的合作关系，有效地整合了体制内资源。市委成立了由市委市政府领导任正副组长、工会等有关部门为成员单位的维权工作领导小组，市总工会聘请了市五大班子的分管领导及公、检、法、司、人劳社保局等职能部门的主要领导为职工法律维权中心特邀顾问。总工会还与司法、劳动和社会保障、工商、市场贸易等部门建立了紧密合作的关系，实现维权工作的互联、互动、互补。总工会建立的义乌市职工法律维权中心在业务上接受公、检、法、司的指导，维权中心开通的职工维权热线电话，与政府相关部门建立热线电话联线，与广播电台联动建立网站呼叫中心，確保各类询问、投诉案件在第一时间作出反映并快速有效解决。总工会还建立了横向跨省市，纵向到基层的维权组织网络，同多个省市工会建立了跨地区的维权机制，在乡镇、街道等建立了维权工作站，在企业建立了劳动争议调解委员会，如此等等。习近平同志当年在总结义乌创造的工会社会化维权的成功经验时就明确指出，要不断总结和深化义乌的工会维权机制建设经验，坚持党委领导、政府负责、工会运作、各方支持 ，积极主动地做好统筹协调工作，打破部门分割，整合维权资源，依托工会的桥梁纽带作用，强化工会的维权职能，努力建立互联、互动、互补的维权管理网络。习近平：《干在实处，走在前列》，中央党校出版社2006年版，第247-248页。

（责任编辑：林赛燕）