区域一体化背景下的长三角大湾区研究：基于国内外比较的视角

陈建军 陈怀锦 刘实 徐倩

摘要：培育具有全球辐射力、影响力和控制力的大湾区，是新时代我国区域发展的重要战略布局。从既有的世界三大湾区的发展看，湾区具有国际贸易的枢纽区;国际产业分工的支撑平台和全球产业链、价值链的控制区域;创新发展的引领区和高度发达的国际化大都市群等四大功能。对标国际大湾区，现阶段长三角浙、苏等省提出的环杭州大湾区、杭州湾区、浙江大湾区、扬子江城市群等应属于长三角局地湾区。要在长三角构建世界级的大湾区，必须以深化长三角一体化发展为动力，依托长三角大都市群，以局地湾区建设为突破口和中间过程，规划、构建包括上海都市圈、江苏扬子江城市群和浙江大湾区在内的长三角大湾区。在实施路径上，应以“实践创新，顶层设计，分区推动，同域整合”的方式，自下而上、自上而下，双向推进长三角大湾区的规划和建设。

关键词：区域一体化;长三角大湾区;国际大湾区;粤港澳湾区;环杭州湾大湾区;杭州湾区，浙江大湾区;杨子江城市群

中图分类号：F207文献标志码：A文章编号：1007-9092（2019）01-0037-008

一、引言

沿海地区是全球经济空间分布的重心所在。统计显示，在距离海岸100公里的沿岸地带，集聚了全球70%的人口、60%的经济总量和75%的大城市①。这一经济活动的集聚空间，在地理上表现为由多个临港城市密集分布互相串联形成的临港滨湾的城市群，被称为湾区城市群，相应的衍生的经济效应称之为“湾区经济”②。

湾区拥有丰富的海洋、生物、环境资源和独特的地理、生态、人文、经济价值。但由于湾区在地理构造上凹入内陆，进而形成有利的多港口和城市串连的空间格局，因而湾区经济不等同于一般的沿海区域经济。湾区经济的主体是湾区城市群，是由共享同一海洋区域、以海湾为连接纽带串联起多个城市构成的城市体系，因而又有别于普通的城市群经济。可以说，湾区经济是沿海经济和城市群经济的子系统。

这种“拥海抱湾合群”的复合特性，促进了港口、城市、产业的良性互动，产生了开放、通达、创新、宜居的叠加效应。著名的世界三大湾区，纽约湾区、旧金山湾区和东京湾区，就是这样以开放的经济结构、高效的资源配置能力、强大的集聚外溢功能和发达的国际交通和信息沟通网络林贡钦、徐广林：《国外著名湾区发展经验及对我国的启示》，《深圳大学学报（人文社会科学版）》， 2017年第5期。，发挥着引领创新、聚集辐射的核心功能，进而成为带动全球经济发展的重要增长极和引领科学技术变革的领头羊。

2017年3月，国务院总理李克强在十二届全国人大五次会议政府工作报告中提出粤港澳大湾区城市群发展规划。至此，湾区发展上升到了国家战略的高度。继粤港澳湾区之后，浙江省也提出打造杭州湾区和浙江省大湾区的设想。2017年11月29日，在浙江省人民政府主办的浙江省大湾区建设重大项目推介会上，副省长熊建平表示，将以杭州湾经济区为核心，打造绿色智慧和谐美丽的世界级大湾区。2018年浙江省十三届人大一次会议上，省长袁家军在政府工作报告中提出了浙江建设大湾区、大都市、大通道、大花园的行动计划，包括做强做大杭州湾区，加快建设象山湾、三门湾、台州湾、乐清湾等参见《2018年浙江省政府工作报告》。。

培育具有全球辐射力和影响力乃至控制力的大湾区，是我国进入新时代后转换增长动力、实现高质量发展、提升国际竞争力的重要战略课题。湾区经济的具体内涵是什么？它和沿海既有的大都市群发展如何契合？除了粤港澳大湾区之外，在长三角地区能否形成或构建类似粤港澳这样的世界级大湾区？如果可能，其实现的路径是什么？这些都是值得探索的话题。

二、国际大湾区的发展状态及功能特征

世界著名的三大湾区，包括纽约、旧金山和东京湾区，演绎了湾区的共同特征。（见表1）

首先，大湾区的空间主体是以某一国际大都市为中心的环海湾的城市群（圈）。领衔湾区的核心大都市如纽约、旧金山和东京同时也是美国东海岸、美国太平洋沿岸以及日本沿太平洋大都市群的核心大都市。依托大都市和都市群，湾区的人口密度较高，交通等社会基础设施完备，科学、教育、文化、卫生资源充裕，湾区的社会经济发展水平在所在国乃至国际上都具有较大的影响力，是世界大都市群的核心组成。

其次，国际化大都市圈、发达的外向型经济以及由此带来的关联效应是三大湾区的主要经济特征。三大湾区经济都具备港阔水深的优良海港，优越的地理位置和港湾资源决定了湾区天然的开放属性，进而形成了产业集聚、贸易通达等有利于外向经济发展的特征，以港口物流为中心，构建起湾区便捷完备的交通基础设施，形成了低成本的人流、物流和信息流空间，进而为现代化产业、资本和人才要素的集聚创造了有利的空间。特别是进入经济全球化时代，湾区所在国家、区域以及其领衔的国际化大都市在全球政治经济格局中的地位以及湾区自身的地理和区位优势被最大限度地发挥出来，湾区成为国际贸易、国际金融和国际航运的重要门户和枢纽区域，成为全球价值链的制高点和控制区域。

可以将湾区的主要功能特征归纳为四个方面：

第一，国际贸易的枢纽区。作为湾区经济的主体，湾区城市群有着邻近港口和面向海洋和全球主要海上运输通道的地理和区位优势，通常在国际航运、国际贸易中扮演着举足轻重的角色，并由此成为重要的国际金融集聚区。在全球化的背景下，湾区特别是以全球城市领衔的湾区，自然而然地成为全球贸易的枢纽区和全球经济的支撑点。

第二，国际产业分工的支撑平台和全球产业链、价值链的控制區域。较一般意义上的产业集聚区，湾区依托优越的港口和贸易条件，以高度的交通通达性极大地降低了交易成本，进而形成了具有规模经济和多样化特征的城市集群，成为多元化产业协同集聚和总部经济的主要平台。湾区城市群在集聚、开放、联通、创新等元素支撑下，迅速成为了全球价值链和产业分工链的控制区域。

第三，创新发展的引领区。由国际大都市领衔的湾区都市群，其通达、开放的地理条件以及由此导致的多元产业集聚和开放、包容的文化氛围，再加上发达的经济，吸引了大量的高等教育和科学研究机构，以及各类创新型人才和企业的集聚，由此叠加成区域乃至国际的创新发展引领区。

第四，高度发达的国际化大都市群。湾区经济的主要载体是湾区都市群。与一般都市群不同，湾区都市群是高度港城一体化的城市群，它以海湾为联结轴、以国际化大港口群落为城市门户，由此孕育出国际化大都市作为湾区经济的主平台。进而以国际化大都市为核心，以海湾为轴，发展起绵密、快捷的水陆交通网络，串连一系列各具特色和禀赋优势的大中小城市，构成互联互通的国际化大都市群或国际化大都市群的核心区域。

从三大世界湾区的发展历程可以发现，湾区经济的出现是经济全球化的集中表现。湾区的本质，就是在全球化趋势下具有全球化经济优势的国家和区域掌控全球价值链和产业链的空间主平台，是国际创新链的引领区。

从湾区的功能特征和本质上看，发展建设湾区经济对进入新时代的我国具有非常重要的意义。进入新时代，中国正面临经济全球化的新挑战，一方面要加快推动我国的产业转型升级，从全球产业链和价值链的低端区域走向中高端区域;另一方面，我们需要开拓和打造以我为主的新的全球价值链和产业链空间，如“一带一路”建设。从这一目标出发，在我国大城市群发育较为成熟的珠三角和长三角地区突出湾区建设，打造具有世界影响力和全球化经济控制力的战略空间，就显得非常必要。

三、长三角局地湾区的国际比较

为了应对经济全球化的挑战，中国将更加开放，更深入地融入全球产业链和价值链中。除了粤港澳大湾区之外，中国能否形成新的大湾区，对内加快推进改革开放进程，对外强化中国在全球经济中的话语权，无疑是需要认真考虑的重大战略问题。

备注：其中，指标1-8及11-12，纽约湾区数据时间为2016年，旧金山湾区数据时间为2017年，东京湾数据时间为2014年;指标1-8，粤港澳湾区及长三角局地湾区数据时间为2015年;指标11，粤港澳湾区及长三角局地湾区数据时间为2017年，其中澳门数据以2016年数据替代;指标12，粤港澳湾区及长三角局地湾区数据时间为2016年。

数据来源：南华基金《环杭州湾大湾区系列专题报告》，美国经济分析局（U.S. Bureau of Economic Analysis），日本统计局，世界银行，《2016中国城市统计年鉴》，《2016中国社会统计年鉴》，《2017中国港口年鉴》，中国交通部2017年规模以上港口货物、旅客吞吐量快报数据，《2016年民航机场生产统计公报》，2018《泰晤士高等教育》世界大学排名，2017年《财富》杂志等。

长三角大都市群，是世界六大都市群之一，也是我国三大城市群之首。长三角大都市群所在的沿海沿江区域，港口资源丰富，包含上海、南京、杭州、宁波、苏州、无锡等大城市，这些城市不仅经济发展水平较高而且交通设施完善、教育资源雄厚，集聚了大量的人才和企业，创新能力较强。比对世界三大湾区，长三角经济已经具有发展成为大湾区经济的可能性，特别是长三角入海口的杭州湾地区，集中了上海、杭州、宁波、舟山等一系列国际化大都市和国际化大港口。依托这一空间载体，浙江省首先提出了打造杭州湾区和包括上海在内的环杭州湾大湾区的发展目标，并提出了建设浙江大湾区的战略，杭州、宁波、温州等城市也在积极谋划湾区建設。在长三角的另一端，江苏省也提出了打造以江苏沿江八城市为核心的扬子江城市群的战略设想。扬子江城市群就其功能和使命来讲，实质上是另一种形态的湾区，只是串联起扬子江城市群的不是海湾，而是长江。这些湾区的共同空间特征，就是仅仅覆盖长三角部分区域。因此，本文将这些湾区定义为局地湾区，包括杭州湾区、浙江大湾区、环杭州湾湾区、扬子江城市群。

根据世界大湾区的主要功能，本文从四个方面构建了15个指标，将长三角局地湾区和旧金山湾区、纽约湾区、东京湾区和粤港澳湾区进行比较。一是国际贸易的通达性，可以用国际贸易和水陆空港的指标来测度;二是产业集聚和高度化，可以用经济发展水平、单位空间面积的产出、产业分工水平、产业结构的高度化和战略性新兴产业的发展状况、世界500强总部的集聚状况来测度;三是全球创新的引领区，可以用人才集聚程度、高等院校和科技平台的集聚程度来衡量;四是城市化水平，可以用人口密度、人的流动频度、城市群的发育状态、国际化大都市的建设状况、交通基础设施和科教文卫设施的状态等来表示，本文以此为导向选择相关指标对有关区域进行度量和比较（见表2）。

第一，发展水平。尽管环杭州湾大湾区和扬子江城市群的GDP总量和GDP占全国的比重超过旧金山湾区，位列第4和第5，但人均GDP和单位面积产出与世界三大湾区和粤港澳大湾区相比存在较大差距。以环杭州湾大湾区为例，2016年人均GDP为1.7万美元，虽然已经达到了发达国家的人均水平，但却不足旧金山湾区的1/5，也不到三大湾区中最低的东京湾区的1/2。

第二，人口、经济和产业集聚程度。长三角各个局地湾区的人口密度要高于旧金山湾区，但产业集聚程度均落后于世界三大湾区。三大湾区中位列第三的旧金山湾区的产业集聚密度是长三角局地湾区中位列第一的扬子江城市群的2.7倍。

第三，产业的高度化水平和产业链/价值链的掌控能力。包含上海在内的环杭州大湾区，是长三角局地湾区三产比重最高的湾区，虽然超过了粤港澳大湾区三产比重3.6个百分点，但与世界三大湾区80%以上的三产比重相比，仍处于刚刚进入服务业为主的发展阶段。在世界主要产业和战略性新兴产业发展方面，环杭州湾湾区出现了以阿里巴巴为代表的互联网和信息产业的国际巨头，以吉利和上汽为代表的汽车制造国际大企业，以交通银行、浦发银行为代表的大金融企业，以上飞为代表的飞机制造企业，显示出较强的产业和产业链升级的势头。但与世界三大湾区相比，环杭州湾大湾区的世界500企业总部只有11家，总部经济发展落后。

第四，国际贸易的通达性。依托上海国际机场和宁波舟山港、洋山深水港等大港口，包括上海的环杭州湾大湾区的机场客运吞吐量和集装箱吞吐量在总量上超过了世界三大湾区，具备成为重要的国际贸易中心的潜力。

第五，创新资源储备及其活跃性和城市国际化程度。本文用世界100/200强大学数量和空港客运吞吐量来表示。由表2可知，长三角局地湾区的创新资源储备比较弱势，主要表现为缺乏具备较强研发和创新能力的世界一流大学。包含上海的环杭州湾大湾区目前拥有3所世界前200强大学，在世界一流大学建设上呈现出追赶趋势。从空港客运吞吐量看，环杭州湾大湾区表现出色，超过了三大湾区，反映了人流、特别是中高端人口的国内外流动频度，也反映出城市创新资源的活跃性和城市国际化程度。

总体上看，不包括上海在内的长三角局地湾区，和国际大湾区的主要指标相距较大，在近中期不具备单独成为具有全球影响力的大湾区的可能;包括上海在内的环杭州湾大湾区在总量指标方面具有可比性，在国际贸易的通达性方面具有一定的优势，但在产业集聚和全球价值链的控制能力和创新能力方面依旧有较大的差距。因此本文认为，要在较短的时间内形成可以和国际三大湾区相抗衡，以及和国内粤港澳大湾区相匹敌的国际大湾区，在长三角地区有必要进一步打破地域行政区划壁垒，深化推进长三角一体化发展战略，充分利用长三角城市群的优势，构建包括上海、浙江和江苏相关城市在内的长三角大湾区或沪苏浙大湾区。

四、长三角大湾区的提出及其主要特征

长三角要构建比肩世界三大湾区和粤港澳大湾区的世界级大湾区，依靠长三角内部局部区域的单打独斗，或进行局部区域合作是不够的，必须依托长三角城市群，倚靠区域一体化发展的合力，构建包括上海，江苏沿江城市（扬子江都市群）和浙江大湾区城市在内的大湾区，本文将这个大湾区定义为长三角大湾区。它是一个以上海为中心的，北翼为长江下游及长江口，南翼为杭州湾和浙江东部沿海地区的“Σ”（西格玛）型的临海空间（见图1）。从地理位置看它处于中国海岸线的正中间，通过长江辐射至中国中西部地区，面向西太平洋，是全球经济发展最为迅速，要素流动和产品流通频度最高的区域之一，也是长三角城市群的核心区，亚洲大陆的门户区域。

具体地，长三角大湾区包括上海市、江苏省沿江的扬子江城市群和浙江大湾区等多个湾区，总面积12.5万平方公里，核心区域包括上海、南京、杭州、苏州、无锡、宁波、南通、嘉兴、台州等。

与粤港澳大湾区相比（见表3），在列入比较的反映湾区经济四个特征的13个指标中，长三角大湾区占优的有7个，分别是面积和人口、人口密度、GDP总量、GDP全国占比、机场吞吐量和双一流大学数目。但是在其他6个指标上，如人均GDP、产出密度（单位面积的GDP）、第三产业的比重、集装箱吞吐量以及世界著名大学数量（主要在香港）以及世界500强企业数量方面，粤港澳大湾区略胜一筹，但二者差距并不明显。总之，对长三角大都市群的核心区，包括上海、江苏的扬子江都市群和浙江的包括杭州湾在内的浙江大湾区的资源加以整合，是完全可以构建出另一个比肩粤港澳大湾区的中国第二大湾区，一个世界级的大湾区，长三角大湾区。

以长三角大湾区为标杆，构建中国新的世界级大湾区，是基于以下考虑：

第一，从规模层级、国际化程度和全球影响力、资源和产业集聚密度、创新引领等世界大湾区所必须具备的功能来说，只有包含上海、浙江、江苏等沿国际水道区域的长三角大湾区，才具备形成和既有的世界级大湾区以及粤港澳大湾区相对应的新的世界级大湾区的可能性。

第二，長三角一体化的进程已经持续了几十年，虽然其内在的一体化体制还没有达到完全以市场配置资源实现要素的自由流动的高度，但对比粤港澳，长三角一体化程度无疑要高出许多。因此，依托长三角一体化的发展机制构建长三角大湾区是可能的。

第三，世界既有的大湾区都是依托世界大都市群而形成的，从这一客观状态来看，只有构建长三角大湾区才能和已经成为国家战略规划的长三角大都市群对接。长三角城市群是长三角大湾区的依托和纵深，同时长三角大湾区是长三角城市群的核心与门户，两者互为依托、互为促进，大湾区的建设能够进一步推进长三角一体化发展的深化和长三角城市群的打造。

第四，世界大湾区功能的提升及其全球影响力，有赖于大湾区首位城市的能级。上海作为中国四大直辖市之一和世界著名的国际大都市，在国际化程度、国际影响力以及国际贸易、航运、金融领域，都已达到中国最高水平的能级，是周边其他城市所无法替代的。由上海领衔长三角大湾区，同时发挥浙江大湾区和扬子江大都市群各自的区位优势，形成既有分工又有协同的湾区发展格局，将有利于快速形成世界级大湾区。

第五，狭义的杭州湾湾区或扬子江城市群，由于仅涵盖浙江省的杭州、宁波、舟山等部分区域或江苏省的南京、苏州、南通等部分区域，要单独构建世界级大湾区是困难的。包含上海在内的环杭州湾大湾区，虽然已经具备了世界级大湾区的某些特征，但是从规模能级、产业集聚的程度、发展的密度来讲，依旧和国际大湾区、粤港澳大湾区具有相当的距离，特别是环杭州湾大湾区目前的区域边界，仅仅强调了上海与南翼的杭州湾湾区之间的一体化联系，因此它只是一个局地湾区，是长三角大湾区发展的一个中间目标。

第六，从长三角大湾区的实现途径来看，应该把杭州湾大湾区，环杭州湾大湾区，浙江大湾区以及扬子江城市群的打造作为构建世界级大湾区的子系统、分区目标和中间过程，以充分发挥长三角各省市地方政府的积极性并形成构建世界级大湾区的竞合机制，发挥有为政府的引导和统一市场配置资源的主导作用，以双轮驱动方式通过实践创新、顶层设计相契合的方式推动长三角大湾区的早日建成。

五、长三角大湾区的实现路径

在长三角地区构建新的世界级大湾区，关键的问题是如何选择区域整合和一体化发展的实现路径。世界三大湾区，东京湾区、纽约湾区和旧金山湾区，基本上是在市场经济环境下，在经济全球化的过程中，经过近百年的演化自然而然地形成的。当然也有宏观政策部门主观推进的动力导向，如城市规划和区域规划，日本就先后做过五次关于东京都市圈的发展规划，但湾区发展的主要动力是城市化的演化规律和市场经济的竞争机制。中国的湾区发展和世界三大湾区有所不同，主要有两点：第一，中国快速的工业化和城市化压缩了湾区的成长时间;第二，中国特色社会主义体制机制，使得推动湾区的发展动力机制显得更为多元，不仅有市场力量的推动，还有政府的政策和体制机制的推动。

中国语境下的湾区发展，一个重要的环节是不同行政区域之间，甚至不同体制机制的行政区域之间，如何进行区域整合。如，粤港澳大湾区的提出主要来自于顶层设计，在广东和港澳之间、香港和澳门之间，如何突破行政区域的分割壁垒和体制机制的差异化壁垒，实现要素的自由有序流动和市场的一体化乃至制度体制的一体化。目前，粤港澳大湾区的这个问题尚没有解决。比较粤港澳大湾区，长三角湾区发展，从政府推进的维度看，还处于自下而上的推进过程，现阶段主要是浙江省、江苏省、杭州市、宁波市等有相对完整的发展设想。从江浙两省的省级层面开始起步的长三角湾区建设，体现出与粤港澳大湾区首先来自国家层面的顶层设计的不同的实施路径。

和粤港澳大湾区国家战略的提出主要来自于中央政府的顶层设计不同，长三角大湾区的规划和建设，有必要沿续几十年来长三角区域经济一体化和长三角城市群建设的路径，即遵循中国特色社会主义发展规律，以有效市场、有为政府的构建为主要抓手，以政府引导、市场主导的方式实现要素资源的有序流动、有效配置。在实施路线图上，有必要以“实践创新，顶层设计，分区推动，同域整合”的方式，自下而上，自上而下，雙向推进长三角大湾区的规划和建设。

实践创新，顶层设计。构建世界级长三角大湾区的战略设想，来自杭州湾湾区的建设。从杭州湾大湾区到环杭州湾大湾区再到浙江省大湾区，在长三角南翼，浙江已经在扎实推进湾区建设，要充分尊重和利用浙江的创新实践，以杭州湾大湾区、浙江省大湾区的建设为平台，稳步推进长三角南翼的湾区建设，并将其创新实践的成功经验上升为顶层设计，指导和布局长三角大湾区建设。

分区推进。除了浙江大湾区建设之外，还包括在长三角北翼推进扬子江都市群建设和在长三角中心区域推进上海都市圈的建设。

同域整合。第一是分区域内部的整合，包括杭州湾湾区内部的杭州、宁波、舟山等城市之间的一体化整合，以及浙江省大湾区中杭州湾、三门湾、乐清湾等大小湾区之间的整合，也包括扬子江大都市群和上海大都圈内部不同城市之间的整合，以形成发展的合力。还包括不同行政区之间的整合，如在长三角南翼，上海与杭州，上海与宁波、舟山，上海与嘉兴、湖州之间的整合，在长三角北翼，上海与苏州、无锡，上海与南通之间的整合。第二是功能整合，包括四个方面：一是国际航运、国际贸易和国际物流方面的整合，如长三角南翼的上海港和宁波舟山港以及嘉兴港之间，长三角北翼的上海港和苏州港、南通港之间的一体化整合等;此外还包括空港之间的整合，水陆联运和空陆联运之间的整合。二是产业集群间的功能整合，包括产业集聚区域之间的一体化分工和整合，如上海的高端服务业，浙江的互联网产业和江苏扬子江城市群的先进制造业之间的一体化分工和协同的发展。三是创新资源的整合，这将成为长三角大湾区建设的重点。通过整合大湾区内部上海、南京、杭州、苏州、宁波等地的高等教育资源、研发资源以及创新龙头企业资源，将处于这一地区的各个创新走廊、各个区域的重点开发区通过大湾区建设规划有序连接起来，形成创新突击力量，带动整个长三角大湾区乃至全中国的科技创新和体制机制创新。四是国际大都市群的发展整合，进一步推进长三角世界级大都市群建设，需要新的抓手和新的平台，以长三角大湾区的建设作为加快推进长三角一体化和世界级大都市群建设的新抓手和新平台，加快推进城市群社会功能一体化和体制机制的一体化。

（责任编辑：石洪斌）