国家储备林建设PPP模式的特征及发展形势

文/马远

国家储备林建设是我国为解决木材安全的重大战略部署。采用PPP模式，充分调动社会资本，是建好国家储备林的重要路径。本文深入剖析国家储备林与PPP模式之间的结合特征，并分析当前国家储备林PPP模式的发展形势，提出问题及发展建议，以期为国家储备林建设PPP模式提供参考。

木材安全是关系生态文明和社会主义现代化建设的重大战略问题。当前，我国木材生产总量不足、结构性短缺，木材自主供给能力弱，同时木材消费持续增长、对外依存度过高，木材安全风险相当突出。对此，党和国家高度重视，对建立国家储备林制度、建设国家储备林基地作出了一系列安排部署，到2035年，我国将建成2000万公顷国家储备林。

国家储备林建设任务重大，加之当前经济下行压力大，仅靠财政支持难以支撑储备林建设任务（秦涛等，2018）。国家林业局贯彻落实党中央部署，在国家发改委、财政部的支持下，会同国家开发银行、中国农业发展银行等部门，加强政策支持，推进投融资机制创新，取得了一系列突破性进展。国家开发银行、农业发展银行为国家储备林建设设计了贷款期限25-30年、宽限期8年、贷款利率为基准利率的金融产品，提供长周期、低成本的资金支持，并有中央和省级财政贷款贴息等优惠政策支撑，为国家储备林建设打下了良好的金融局面。与此同时，国家储备林建设充分调动社会资本参与，多渠道解决资金问题，鼓励采用PPP（Public-Private Partnerships，政府与社会资本合作）模式。

由于国家储备林具有明显的经营属性，PPP模式应用于国家储备林领域具有天然优势。此外，在PPP模式下，通过组建SPV（Special Purpose Vehicle，特殊目的机构）公司统一负责项目的投资、建设、运营、维护，可有效提升国家储备林管理质量及效率。

国家储备林建设PPP模式的特征

1、国家储备林PPP模式的建设内容和运营内容

国家储备林PPP模式建设期一般为5年，根据《国家储备林规划（2018-2035）》，国家储备林的建设内容主要包含营造林及支撑体系两部分。其中营造林包括集约人工林栽培、现有林改培、中幼林抚育；支撑体系包含配套的资源监测与保障（森林防火、森林有害生物防治、资源监测、管护等）以及科技支撑。此外，营造林部分按照培育周期划分可分为短周期（10年以内）、中周期（11-30年）、长周期（30年以上），其中短周期主要培育中小径材，中周期和长周期主要培育乡土树种及珍稀树种大径级材。

建设期竣工验收合格，满足运营条件即进入运营期（一般为20年左右）。项目运营的主要内容有中幼林抚育管护、配套设施的养护维护、林产品的采伐收获及市场销售、更新造林、造林技术和档案管理等方面。其中，林产品的采伐收获及中幼林抚育均可产生现金流，支撑PPP项目的进展。PPP合作期内，中长周期造林往往达不到主伐年龄，而短周期造林则可在满足采伐限额的前提下通过采伐销售产生稳定现金流，实现以短养长，是国家储备林建设PPP模式的主要且稳定的收益来源；除了主伐以外，通过间伐可获得部分中小径材和薪材；还有地区结合本地区条件，通过发展经济林、林苗一体化、林下经济、森林旅游等多种运营方式获取收益。

2、国家储备林建设PPP模式的投资结构

按照投资去向划分，国家储备林建设投资内容主要包括营造林投资、支撑体系投资、其他费用投资（主要是建设单位管理费和基本预备费）。PPP模式下利用贷款建设，利息也是总投资里面的重要组成部分，根据不同项目情况，贷款利息可占比10%～30%。此外，国家储备林建设涉及大面积土地利用问题，国有林地可无偿使用，涉及到集体土地，则需在地方政府的协调下，由SPV公司与土地所有权人（经营权人）协商土地租赁流转，建设期的土地租赁费计入总投资，运营期的土地租赁费用计入运营成本。

按照投资主体划分，国家储备林PPP项目的投资主体由政府资本方和社会资本方两方面组成。其中政府资本投资主要是政府在SPV公司内的股权投资，有的地区也将上级财政的专项补贴资金包含在内，社会资本包含项目贷款和社会资本方股权投资两部分。（表1）根据《国务院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》（国发〔2009〕27号）的要求，国家储备林PPP模式资本金（即SPV公司股权投资部分）占比须达到20%以上，且不能使用债权资金作为资本金，这无疑对地方政府的财政实力及社会资本方的资金实力提出了一定要求。此外，国家为进一步防止地方财政过度举债，对PPP项目融资过程提出了更高要求，地方政府及相关融资平台不能再为SPV公司融资做担保，因此SPV公司的融资问题也是PPP项目能否落地的重大制约因素。

表1 国家储备林PPP模式的资金来源

3、国家储备林建设的PPP合作模式及回报机制

目前开展的国家储备林PPP项目中广泛采用的合作模式主要有BOT模式（Build-Operate-Transfer，即建设-经营-转让）、BOOT模 式（Build-Own-Operate-Transfer，即建设一拥有一运营一移交），即政府授权SPV公司负责项目的投资、建设、运营维护，合作期满后，SPV公司将项目资产无偿转让给政府。两种合作模式的区别在于项目资产的所有权。BOOT模式在合作期内项目资产属SPV公司所有，可将林木所有权及林地使用权作为抵押用于项目贷款，而BOT模式自始至终资产所有权均归政府所有。

国家储备林PPP模式的回报机制（即付费机制）有政府付费、使用者付费、可行性缺口补贴三种。政府付费与使用者付费的差异主要在于最终的付费主体是政府还是消费者，可行性缺口补贴是指使用者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报时，由政府给予项目公司一定的经济补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分（张德刚等，2018）。政府付费适用于纯公益性项目，国家储备林建设不仅具有公益性，而且具有明显的经营属性，通过林产品的采伐收获等途径可获得相应收益，属于准经营型项目，但合作期内经营收入往往难以覆盖建设及运营成本，即使可以覆盖成本，储备林项目也客观存在“前期收益过低、后期收益可观、回报期长”的特有属性，单纯依靠林产品销售收入（即使用者付费），不仅会造成项目管理紊乱，还会影响或挫伤社会资本（含贷款银行）的投资积极性和响应程度。因此，目前开展的国家储备林PPP项目普遍使用的回报机制为可行性缺口补贴。可行性补贴约定了社会资本的合理收益率以保障社会资本的合理回报（一般为7%左右），但并不意味着固定回报或政府兜底，必须通过相应的考核机制获取，这也是对社会资本的运营管理水平提出的考验。

当前国家储备林建设PPP模式的发展形势

2017年2月，中央1号文件提出“加强国家储备林基地建设”。同年9月，我国林业首个PPP项目“福建省南平市建设生态文明试验区——国家储备林质量精准提升工程项目”落地实施。截至2018年年底，共有203个国家储备林建设等林业重点项目通过PPP等模式，获国家开发银行、中国农业发展银行批准授信1566亿元，累计发放贷款574亿元，其中国家储备林建设项目73个、放款276亿元（张兴国，2019），国家储备林建设PPP模式取得了丰硕的阶段性成果。然而目前国家储备林PPP模式的发展仍存在很多不足之处。通过财政部PPP项目管理库相关数据（表2，图1～4）（财政部PPP中心，2019），并结合相关PPP政策来看，主要有以下几个方面：

表2 财政部PPP项目管理库国家储备林项目信息（截至2018年底）

1、国家储备林PPP项目数量和投入亟待提升

截至2018年底，财政部PPP项目管理库中林业项目共34个，其中国家储备林项目23个（表2），占林业项目总个数的68%，总投资644亿元，占林业项目总投资的84%，可见在林业PPP建设重点的五大领域中占据明显的主导地位，表明国家储备林项目与PPP模式具有极高契合度。但从全社会各行业来看，林业项目个数仅占0.3%（图1），总投资仅占0.6%（图2），两项指标均十分靠后，说明林业PPP项目包括国家储备林PPP项目开展程度普遍较低，国家储备林领域大力推广发展PPP模式仍是当务之急。

图1 2018年末管理库项目数行业分布（个）

图2 2018年末管理库项目投资额行业分布（亿元）

2、国家储备林PPP项目落地率亟待提升

PPP项目分为识别、准备、采购、执行、移交5个阶段，落地是指项目确定社会资本方，正式进入执行阶段。截至2018年末，管理库所有项目平均落地率54.2%，其中林业项目落地13个（图3），落地率41.2%，林业项目中，国家储备林项目落地7个（表2），落地率30.4%，可以发现无论整个林业行业还是国家储备林建设领域，落地率均远低于其他行业。此外，从表2可以发现，国家储备林PPP项目于2017年发起的有14个，2018年发起的有9个，出现了明显的下滑趋势。这些数据均表明了国家储备林PPP项目在实际操作中困难重重，在解决融资问题、完善运营体系、合理分配风险等方面任重道远。

图3 2018年末累计落地项目数行业分布（个）

3、国家储备林PPP建设的参与主体亟待丰富

PPP项目的社会资本方按所有制性质可分为国有、民营、外商、港澳台等，其中国有和民营是最主要的参与主体。截至2018年底，各行业PPP项目社会资本方中民营企业平均占比34.9%，民资累计项目落地率43.1%。图4显示，林业累计落地项目13个中，仅有3个民资背景企业，占比23%，远低于各行业平均水平。鼓励民间资本参与PPP项目是贯彻落实党中央、国务院关于激发民间有效投资活力、促进经济持续健康发展的重要措施，是充分发挥投资对优化供给结构关键性作用的重要抓手（国家发展改革委，2017），因此在国家储备林PPP建设领域，急需培养民资参与空间，加强公平性、融资、奖补等方面工作，提升民资在国家储备林建设中的参与度。

图4 2018年民资背景落地项目数行业分布（个）

结论与建议

近年来，国家储备林实施PPP模式已取得了丰硕的成果，但也存在部分风险分配不合理、明股实债、政府变相兜底、重建设轻运营等问题。随着我国PPP模式的逐步成熟，PPP项目的管理日趋规范化。特别是2017年，是PPP政策的密集期，财政、发改、国资等多部委发布了多项PPP政策，严格要求新增项目，并对部分存量项目进行清库、整改，虽然短期来看国家储备林PPP项目入库门槛提升，增速减慢，但长期来看则有利于提升项目质量，实现PPP的规范健康发展。

国家储备林建设的PPP模式方兴未艾，深入发展仍需加强以下几个方面的工作：一是加强项目监管，提升管理、运营能力，促进国家储备林PPP正规化发展；二是拓展融资渠道、降低融资难度、减少资本金比例、扶持民营企业，降低国家储备林PPP参与门槛；三是深入落实优惠政策，加大奖补力度，推动国家储备林建设。