“民告官”，行政程序成痛点

司马迹

“医 保局可能忘了自己定了这个制度。”谈起最近代理的一个案例，西部某市律师张海峰笑称。

这个案子不复杂，就是一名当地退休职工在外省就医后，回当地报销职工医疗保险。其实都报销了，只是有一小部分比当地异地治疗报销标准低。因为是突发疾病，符合异地治疗情况，这个职工就提出申请，希望按照异地治疗标准报。

“前面都没有问题，但接下来就奇怪了。医保局接到申请后，直接做信访答复，说不行。好像搞忘了，按照行政程序，应该提交由分管局长、业务科室负责人、医学专家等组成的异地就医复审小组研究讨论，在20个工作日内作出答复。”张海峰称就是这个程序不到位，自己代理的当事人赢了。

“从我代理的‘民告官案子来看，行政机关吃程序亏的不再少数。”张海峰称。这与北京第四中级人民法院在《2018年度行政案件司法审查报告》中梳理的“民告官”不谋而合：诉讼不履行法定职责类案件居首位，占全年受理行政案件总数的比例达22.8%。

除了北京，全國各地近日都陆续发布了当地“行政案件司法审查报告”，总结梳理2018年“民告官”的特点以及变化。记者收集了数十份公开的报告内容，发现在新修订的行政诉讼法和立案登记制实施近四年后，“民告官”正在出现一些新特点。

超两成官司诉政府不履责

1686件，这是2018年北京“民告官”一审起诉总量，比2017年少了36件，不过这并非普遍现象。

新修订的行政诉讼法实行有案必立后，“民告官”总体来看是在逐年增长。比如安徽2018年共受理各类行政诉讼案件15590件，同比增长8.05%。

张海峰所在的律所代理了不少“民告官”案子，“大部分还是城建、土地资源、公安、劳动和社会保障、民政等领域的。”在他看来，这些领域成为“民告官”高发领域，主要是因为它们的行政管理活动与人民的生活息息相关。

其中随着房价逐年上涨，涉及征地拆迁的“民告官”在一些地方又是高发领域中的重点。2018年山西省法院受理的这类案子就有1400余件，占全部一审“民告官”的近三分之一。

山西省高院副院长王书红表示，这类案件涉及多种行政管理领域、多种诉讼类型，矛盾尖锐，不易调处，表现为群体性或集团性诉讼。“如何在维护行政相对人合法权益和保障行政效率上得以兼顾，在促进行政机关依法行政和用司法审查手段助力经济社会快速发展上实现平衡，是审理这些案件面临的主要难题。”

随着群众权利意识增强，“民告官”涉及领域也逐年拓宽，出现了一些新的案件类型。北京四中院的报告就称，涉互联网行政上诉案件等新类型案件已经出现。

为应对涉互联网行政上诉案件，去年9月北京继杭州之后，成立了北京互联网法院，专门审理涉互联网行政上诉案件。

成立于2017年的杭州互联网法院，5月13日也审结了首例互联网“民告官”行政案件。尽管在与淘宝店主的诉讼中，嘉兴市场监管局赢了，但“实际办案期限超过规定的办案期限，被依法确定为程序轻微违法”。

“民告官”案子中，行政机关很多是因为这个问题成为被告。相关报告显示，有近三层行政机关是因此成为被告的。

“命门”：一把手出庭应诉

“民告官”的难题，很大程度上受制于行政干预司法的现象，正如有人所担心的，“你敢告市长，谁敢审市长啊？就算胜诉了能不能执行还是另一回事！”从司法公正的立场上看，这个问题可以破解。

行政机关一把手出庭应诉，这个规定可谓点中了诸多疑难案件的“命门”，而规定下发后的这些年来，效果如何呢？

黑龙江法院统计的数据显示，去年有8个月被诉行政机关负责人出庭应诉率达到100%。负责人出庭应诉，能及时发现纠正执法问题，缓和行政相对人的对立情绪，促进行政争议实质性解决，即“出庭出效果”。据悉，去年黑龙江全省法院审结的一审行政诉讼案件中调解撤诉结案811件，占23.3%。

北京四中院公布的报告称，行政机关负责人在涉及重大公共利益和群众权益、社会影响较大、人民群众关注度高、新类型案件中出庭，行政应诉能力和水平明显提升，主动化解涉诉矛盾纠纷的意识和能力有所增强。

但事实上，并非所有地方都能很好执行。同样是行政诉讼，山西省行政机关负责人去年共出庭975人次，出庭率仅20%左右，而且在二审程序中的出庭率更低。不能出庭的理由，按照规定要提交的书面说明有的非常敷衍，仅表达为“有公务”，而有的甚至没有提交。

山西高院行政庭庭长方建霞在接受媒体采访时表示，行政机关负责人不仅仅要出庭，还要出声，“出镜又出声”不仅能促进问题的解决，也能增加政府的公信力。与此同时，负责人出庭应诉能力也有待进一步提高。

程序违法致行政机关败诉多

北京2018年行政机关败诉率为11.4%，比2017年有下降。从记者收集的各地报告来看，15%左右、不超过20%的行政败诉率，基本是全国整体水平。

譬如山东，2017年16个地级市中，败诉率最高三个地方菏泽、枣庄、聊城，均超过20%，其余大部分集中在10%至20%之间，个位数以下的只有烟台。

也有突然增加的。去年底南昌铁路运输中级法院发布《跨区划行政审判白皮书》，对2017年10月至2018年9月跨行政区划管辖南昌、新余、鹰潭三地行政案件进行了梳理，其中南昌市行政机关的败诉率就高达30%，远远超过其他两地。

这些行政机关都败在哪里呢？

程序违法是很多行政机关成为被告的原因，这也是很多行政机关败诉的原因。

在北京四中院公开发布的《2018年度行政案件司法审查报告》及十大典型案例中显示，一些执法部门在执法过程中随意简化程序或者不遵守程序的现象比较突出，因违反法定程序导致行政机关败诉的案件约占败诉案件总数的26%。违反行政程序表现为行政机关作出行政行为时已超出法定期限;相关行政决定送达方式不合法，送达不到位、超期送达、送达方式不当等。

“在行政机关败诉的案件中，大多数原因是程序违法问题。”王书红介绍，新修订的《行政诉讼法》明确规定，程序轻微违法的行政行为，即使没有对行政相对人的权利义务产生实际影响，人民法院也应当确认该行为违法。

比如，近几年因公共建设工程和城中村改造而引发的征收、强制拆除类案件，法院在审理中始终认为，这些基础建设和改造工程有助于快速改善城市的落后面貌，有助于推动经济产业结构转型升级。但是在具体办案过程中，法院却经常因行政机关在征求意见、文书送达、权利告知等程序方面的不规范、不合法问题，不得不确认被诉行为违法。

类似这种实体上没有问题但程序违法的情况在行政处罚、社会劳动保障等案件中也不少见。

程序是看得见的正义，程序公正是行政执法行为现代化的重要标志。所以，行政机关在执法过程中要牢固树立程序意识，及时固定、保存程序方面的证据，善于利用程序公正来增强行政行为的公信力，确保依法行政、依法履职。

但要从本质上解决问题，关键还在于政府的行政理念。如在山西省高院的建议中，就提到了行政机关要善于平衡公共利益和人民群众具体合法权益的关系，把推进城市化建设、改善人居环境和营造最优营商环境结合起来，努力构建和打造诚信政府、法治政府。