优化机制，创新方法，提升农村生态环境监管能力水平

金小天 陈秀珠 李利平

农村生态环境是原生自然环境与人类集居城市之间的过渡性生态区域，是城市重要的生态屏障和废弃物自然消解净化区域。十八大以来，党中央、国务院和广东省委省政府高度重视农业农村污染治理工作，提出了农村人居环境整治的工作要求，如何从监管的角度贯彻落实好中央和省委省政府的决策部署，推动农村生态环境保护工作，成为各基层政府和部门面对的重要课题，作为长期在基层一线从事环保领域技术性辅助监管服务的产学研机构，我们进行了一些思考和探索。

农村生态环境监管工作现状和面临困难

起步晚，农村生态环境监管任重道远

长期以来，我国生态环保的工作重心在城市，工作重点在工业。按照“谁污染、谁治理，谁污染、谁付费”的环保制度，环保投资几乎全部向工业和城市倾斜，农业和农村地区的污染防治水平差距比较明显。

“十一五”期间，按照社会主义新农村建设的要求，环保部门开始针对突出的农村环境问题开展专项监管。“十二五”期间，环保部门开始探索农村环境监管的整体需求和工作思路，主要围绕农村环境综合整治、秸秆禁烧和重点工矿等突出问题开展监管。但从当前的农村生活污水处理率、垃圾无害化处理率和污染源普查的农业面源污染源排放情况来看，农村环境保护历史欠账非常多，相当一部分地区农村环境问题依然比较突出。

全国农村每年产生90多亿吨生活污水、近3亿吨生活垃圾，但生活污水处理率仅为17.4%，部分地区仅有7.8%;生活垃圾处理率为73.8%，部分地区仅有50%。农村地区因环境污染引发的信访量不斷增加。

根据生态环境部的统计数据，反映农村环境问题的来信超过了半数，这也反映出解决农村环境问题的复杂性与艰巨性。监管体制的不健全，监察与执法体系的缺失，监管手段的乏力，法律依据的不足，这些都导致了农村环境监管的缺位，将监管落到最需要的基层，完善农村生态环境的保障体系建设仍然任重道远。

基础弱，农村生态环境监管能力严重不足

缺人员、缺资金、缺政策最容易导致无人管、无力管、无法管，这也是当前农村环境监管面临的最大困境，具体有：监管机构缺位、监管人员不足、监察指南缺失。

目前，省、市级环保部门均设置有农村环保工作的专职处室，但县级及以下基层环保部门力量非常薄弱，95%的乡镇没有专设的环境监管机构，出现了监管的结构性真空，大量乡镇的环境污染和生态破坏行为得不到基本的监管和约束。根据研究人员的调查分析结果，农村环境执法的缺位导致农村环境污染的问题几乎占到农村环境污染总量的一半以上。

现行的多数环保法律、法规、标准和规范性文件，主要是基于城市、工业源的污染防治工作要求，针对农村环境保护的相对较少，有些即使有规定也存在针对性和可操作性不强的问题，比如农村污染物排放标准近年在部分省市（如广东省）才开始不断完善，很多地区农村环境监管“无据可依”的情况依然存在。农村地区面积大，交通不便，巡查力量薄弱，本就捉襟见肘的监察执法力量难以将农村工矿点源、畜禽养殖污染源、农村面源等污染源实现全覆盖，由于缺乏必要的执法监察和监测取证设备，应该执行的法律法规要求和好的环保政策措施也很难不折不扣地执行和实施到位。

投入低，农村环保社会服务覆盖面和公平性不够

农村环境问题有深刻的社会背景，强化政府在农村环境监管的法律责任是工作基础。但也要清醒的认识到，监管是手段，不是目的，加大监管力度的同时提升指导服务水平，对农村生态环境质量的改善而言，才算是牵准了“牛鼻子”。

人口、资源与环境发展不协调是农村环境问题产生的根本原因，农村社会形态的不断转型，经济发展与生活水平不断提高，生活和消费方式发生改变，农业生产结构不断调整，但农村污染防治水平长期未同步提升，同时专业化的农业农村生态环境保护技术指导和人才服务也是短板，这就诱发并加剧了农村生态环境问题。

农村地区生态环保工作量大面广，但相对于城镇资金投入，涉农资金中的环保专项资金投入总体不足，首批中央农村环保专项资金于2018年11月才开始下拨。截至2017年底，国家累计安排435亿元，支持了13.8万个村庄环境综合整治。按照十年中央地方投入1305亿元，13.8万个村镇的整治速度简单推算，全国4万多个乡镇、60多万个行政村，尚需投入4200亿元，40多年的时间才能全部覆盖。从资金投入力度和产出进度来看，可以说是杯水车薪。

全国平均施肥和施药强度是国际限制上限的1.97倍和1.84倍，每年约有2262万吨化肥和67万吨农药因不能有效利用而造成面源污染。更应清醒认识到的是，农村地区配套的环保行政资源和第三方市场化环保服务能力严重不足，技术人才的配置也远低于城市配套水平，这也是导致政府专项用于农村环保基础设施的资金投入收效迟、进度慢、落地难的重要原因之一。

长期以来各种生态环境要素单项由农村流入城市，造成绿水青山严重“失血”却得不到补偿，也增加了农村人居环境改善的难度。

改革创新，加强农村生态环境监管的对策建议

“绿水青山就是金山银山”是习近平生态文明思想的标志性观点和代表性论断，揭示了保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的道理。广东作为改革开放的最前沿，锐意改革、创新发展是南粤大地快速发展的立身之本，如何强化监管，查漏补缺，补齐农村环境保护短板，挖掘农村生态和人居环境改善的潜力后劲，是当前和今后一段时期的重要课题。

深化改革，牢固树立城乡生态环境保护融合发展理念

习近平总书记视察广东重要讲话指出，城乡发展不平衡、农村发展不充分，是广东最大的短板。广东要继续走在全国前列，最艰巨最繁重的任务在农村，最大的潜力和后劲也在农村。这些重要论断指明了广东农村实现发展和保护协同共生的新路径。农村地区有生态资源优势，潜力大、后劲足，关键在于要找到绿水青山转换为金山银山的路径。从问题的表象上来看，农村生态环保工作缺资金、缺人才、缺技术，但从根本上来看，是缺重视、缺理念、缺碰硬。

十九大报告指出：在全面建成小康社会的决胜期，必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念。面对农业农村生态环境保护依然严峻的形势，党委和政府需要切实增强践行习近平生态文明思想的政治自觉，必须坚决扛起农村生态文明建设和污染防治攻坚的政治责任，充分认识到治理农村农业污染，事关全面建成小康社会，事关农村生态文明建设，需要旗帜鲜明的通过深化改革破除生态环境保护城乡二元结构，建立城乡融合发展的体制机制和政策体系，推动生态环保要素在城镇与农村之间双向流通、相互促进，改变农村生态资产单项流入城镇支撑城市发展的状况。

抓好农村生态环境保护，政府的主导作用至关重要，仅靠生态环境部门无从抓起，地方领导需要从思想上根除“唯GDP”、财政收入论英雄的理念，充分认识到城镇与农村生态发展的相互促进关系，改变长期以来形成的生态环境保护“重城市、轻农村”不公正做法，在城市反哺农村、工业反哺农业上下足功夫，将城乡生态环境保护工作充分统筹、融合部署，系统化推进城乡污染防治和生态质量保障工作，提升绿水青山的经济价值，畅通生态价值实现渠道。探索完善农村生态价值补偿机制，构建“谁保护谁受益，谁受益谁保护开发”的管理体系，维护农村地区的绿水青山主体权益，让生态价值的实现体系不断激励农村地区保护绿水青山的源动力。

合力投入，组织人事财政督查手段综合保障监管能力建设

农村环境问题，既与我国农村特定的社会形态转型发展阶段有关，也与制度缺失密切相关，在总体上不能满足农村生态文明建设的需要。法律制度缺乏实施配套，有法不依、执法不严时有发生，机构能力缺失导致的无法执法的问题也曾出现。财政政策的不够完善，不切合农村人居环境管理的实际情况，难以调动农民群众的积极性、主动性。破解农村环境监管能力建设不足的难题，根本途径在于创新监管制度、完善配套政策、落实执行力，充分運用组织、人事、财政、督查等各种政策手段，综合发力。

一是规范机构，明确职责。确定机构和职责是确保“责有人负、事有人做”的根本保障，要以省以下生态环境机构监测监察执法垂直管理制度改革为契机，不折不扣的落实《农业农村污染治理攻坚计划》，建立重心下移、力量下沉、保障下倾的农业农村生态环境监管工作机制。现行体制下新设立专职机构具有较大困难，可以探索直接将基层党组织建设成为农村环境监管和技术服务一体的战斗堡垒，通过加挂牌子的方式，完善和加强基层监管机构的建设，整合监督执法资源。在监管制度设计上，以机构改革为契机强化基层县（区）、乡（镇）、社区（村）环境监管的责、权、利，使农村环境监管工作有职、有责、有权、有人、有钱、有物，合理确定工作职责，明确哪些事必须要管，哪些事由哪个部门管，避免推诿扯皮。

二是统筹协调，保障投入。在行政监管执法领域，投入不足是众多执法机构面临的问题，充分的投入是保障农村监管正常开展的基础条件和有效前提，从涉农资金和环保专项资金的投入情况来看，条块比较多，但定向投向环境治理制度建设和监管能力建设的并不多，有必要统筹涉农管理事项，力争“政出一门”，统筹协调涉农项目，整合监管能力建设资金，切实提升财政支农、支环保、支建设的政策效果和使用效益，优先支持农村环境监管执法装备水平、环境监测、农村环境监察执法标准化制度制定、人员培训继续教育和环保法律制度宣传，切实提升监管能力水平方面的装备、制度、能力建设，将支持农村环境监管能力建设资金由财政投入转变为制度性供给，从根本上解决农村环境监管经费保障与执法监督任务不相适应的问题。

三是完善考核，强化督查。执法监督是环境管理的重要环节，可以检验政府的重视程度、执行力度、监管水平、管控效果，可以检验农村企业和农民群众执行环保法律法规是否到位。按照《环境保护法》，各级政府是农业污染防治和农村环保公共服务的责任主体，有防治污染的责任，因此需要加强各级政府农村环保责任目标考核，重点考核农业面源污染防治、农村人居环境整治、环境敏感区保护和环境质量改善的工作任务完成情况和取得成效。增强农村环境保护工作在干部绩效考核中的比重，对不重视、不认真履职、造成严重影响的相关领导和责任人进行责任追究。将农业农村污染治理工作纳入本地区污染防治攻坚战的考核范围，将突出问题纳入中央生态环保督察范围，对问题严重、工作推进不利的地区进行严肃问责。

创新方法，专业服务和先进科技参与农村环境监管

十九大报告指出，要以改革创新精神打好污染防治攻坚战。从国内情况看，浙江等地近年加强乡村建设，城乡差距不断缩小，同样可以吸引人才、资金和科技，靠的就是改革、发展和建设。越是在基础差、地域广袤、人口密度较小的农村地区，越是需要引进专业化的人才技术服务和高效能的监管科技，越是需要引导农民群众共享共建共治。在当前污染防治攻坚期，按照实际需求大量落实基层编制内执法人员不具备可操作性，实施网格化环境监管来实现农村环境监管全覆盖、有效保护农村生态环境成为必然选择。

农村网格化环境监管以监管、服务为要求，以提高工作效能为目标，以信息化技术为依托，以现场巡查为手段，以明晰的巡查、监管、查处职责为切入点，以综合发挥环境监管、社会监督作用为着力点，以规范化建设为支撑，将辖区划分为若干个“网格”，要求所有的环境主体按照地理位置定位到相应网格，实行建档、巡查、监管“分片包干，责任到人”。

在具体实施形式上，可创新方法，实施“巡办分离”，网格员可采用专业化第三方机构的专业技术人员，利用信息化管理平台，承担建立档案、网格巡查、发现问题、上报线索工作职责。编制内的具有执法权的执法人员负责办理案件的查处工作，环保执法和网格化环境监管协同推进，行政监管执法效率大幅提高，该项工作模式在深圳市基层环保得到大力推广，成效明显，实现了环境监管的全覆盖，网格化的建设成果继续在新的垂直管理制度下发挥成效。

长期以来，先进科技最先在城市落地，人才由农村单项向城市流动。但实际上，往往先进科技在农村地区最为适用，农村技术服务的需求也促进人才在农村和城市之间双向流动。

《广东省打赢农业农村污染治理攻坚战实施方案》提出“加强卫星遥感、无人机（船）等技术应用，充分运用大数据、“互联网+”、“APP”等信息渠道来强化农业农村生态环境监管执法，这不是一句空话，是真正为量大面广、人才紧缺的农村地区找到了最适用的环境监管手段。如无人机技术在城市地区因禁飞、高层建筑障碍、信号不稳定等原因功能受限，在土地广袤、村庄分散的农村地区反而能充分发挥功能优势。

信息化的监管方式更加适合农村环境监管，农村环境监管网格中的网格员遍布基层，利用信息化巡查管理平台对其工作时间、内容、巡查路径、监控信息进行统一管理，自下而上的建立了最直接的农村生态环境质量基础数据库，将监管触角延伸至乡（镇）、村（社区），采用最直接的方式将农村生态环境保护的各要素数据全部摸清。

信息化条件下的农村环保宣教工作更加便捷直接，可充分落实村民环境参与权，调动参与农村环境保护的主动性，将农村环保纳入村规民约，发挥村民自治组织的督促管理作用，避免“政府风风火火干、村民冷冷清清看”，实现农村人居环境改善的共享、共建、共治。（作者单位系广东省环境保护学校）