强镇改革：昆山经验的得与失

程昕明

“五一”小长假之后一个普通的工作日，昆山市张浦镇“便民服务中心”门前停满了小汽车。旧厂房改造的大院朴素而敞亮，大厅里前来办事的人络绎不绝。工作人员告诉《中国新闻周刊》，现在这里连护照都可以办，就连几十公里外的周庄镇居民都会来这里办。

“中国第一水乡”周庄闻名全国，“经济发达镇行政管理体制改革试点镇”的金字招牌则让张浦和周边各镇有了内在的不同。“便民服务中心”已经是过去时，它现在的名称是“张浦镇行政审批局”。

同一个大院里，坐落着张浦镇综合执法局、社会事业发展和管理局、组织人事和社会保障局等职能部门。税务、人社、安监、环保等不同的窗口井然有序，现代化的自助机一字排开，这样的场景和大城市的行政服务中心并无二致。

2010年，中央编办联合6部委在13个省25个镇展开经济发达镇行政管理体制改革试点。2016年，《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》印发后，这项改革在全国范围内推开。中央有关部门负责人曾表示“实践证明，在行政建制不改变的前提下，制约经济发达镇的体制障碍是可以通过行政管理体制改革创新解决的”。

周市镇行政审批局便民服务中心。

“强镇改革”国家级试点镇分布图

资料来源：2010年中央编办经济发达镇行政管理体制改革试点名单

作为最早的25个国家级试点镇之一，张浦为江苏的改革试点提供了1.0版的“昆山经验”。2017年，同属昆山的周市镇被确定为全省第二批改革试点镇。改革正向纵深推进，但一些关键性的体制问题仍待突破。

从“碎片化政府”到“基层大部制”

“大孩子小衣服”“镇级体制，县级工作量，市级要求”，这些说法形象地道出了基层政府“权小、责大、力微”的困境，也彰显了经济发达镇行政体制改革的必要性。

虽然“经济发达”是个相对概念，但苏南经济无疑在全国具有领先地位。在基层政府颇为看重的“百强县千强镇”名单上，昆山已连续14年雄踞全国“百强县”之首，辖区内的玉山镇多年蝉联“华夏第一镇”，其他各镇也多在榜单百名之内。

作为昆山“南部城市副中心”的张浦镇是典型的工业强镇。镇内共有外资企业700多家，民营企业4000多

家，形成了精密智造、总部贸易、高端食品三大主导产业。2018年，全镇实现地区生产总值230亿元，一般公共预算收入25.1亿元。

根据最新排名，张浦镇在“2018年度全国综合实力千强镇”位列第37位。改革试点刚刚启动的2012年，张浦还排在百名之外。

2011年就任张浦镇镇长的王建华如今是该镇党委书记，他是改革试点的亲历者、推动者。回顾过去几年的发展，王建华对《中国新闻周刊》表示：试点镇是金字招牌，改革是强大引擎。

“金字招牌”有时就是真金白银。几年前的一次招商引资过程中，张浦正是凭借“全国经济发达镇改革试点”的金字招牌和想象空间PK掉中部一座地级市，成功吸引了一笔数亿元的投资项目。

官方数据显示，与改革之初的2012年相比，4年内苏州7个试点镇的GDP总体增长率比其他47个镇高出9.87%，财政总收入增长22.59%。

2014年，张浦镇荣获“第七届中国政府创新奖”优胜奖。“前台+后台”的运行机制是成熟的“张浦经验”，也是经济发达镇行政管理体制改革“1.0版”的重要成果。前台，即直接面向市民和企业的行政审批局、综合执法局;后台，即党政办、社会综合治理办等其他8个职能部门。由原先34个部门合并而来的这些机构在张浦统称“两办八局”。

五脏俱全的政府机关，加上五花八门的“七站八所”，有人称之为“碎片化政府”。张浦镇“合并同类项”的34个部门只是基层机构臃肿的一个缩影，苏州某镇在合并之前部门总数高达到60多个。

根据中央精神，经济发达镇行政管理体制改革有三大首要任务：扩大经济社会管理权限，构建简约精干的组织架构，推进集中审批服务和综合行政执法。

目前，张浦镇共承接昆山下放的946项县级经济社会管理权限，其中行政审批、公共服务事项291项，行政处罚权655项。

这些权力并非一步到位。据相关工作人员回忆，刚开始搞权力下放的时候，各委办局的领导都有想法，通过书记、市长多次的协调会才将各项权力逐步下放。不愿意、不放心，是市里一些部门的典型心态。不愿意是因为有权力和利益——其中一些项目审批涉及到收费。不放心，是怀疑镇里有没有能力接得住这些权力。

施工许可证的审批权下放是镇里得到的最大“实惠”，2012年12月10日张浦镇发出首张建筑工程施工许可证，一时成为新闻热点。协调了很久的不动产审批也在2018年10月正式对外办理。还有一些审批权在磨合了一段时间之后又还回去了，要么是用不上，要么是专业性太强。前者如矿产审批，后者如燃气安全。

“改革最大的難点应该说不在当时，而是在改革以后。大量管理权限下放，与现有行政事业编制资源及人员能力不相匹配，难以满足改革后的实际需要。”镇党委书记王建华说。

以“两办八局”为例，它们只是政府职能机构，即不是事业单位更不是行政机构。尤其是执法部门，上级部门大部分是行政机构或者是参公机构，专业事业人员无法、不愿向下流转。

新的行政架构与传统职责分工也有抵牾。两个“前台”为正科级建制，其余8个机构均为副科级建制，实际上目前镇领导班子成员还是以副科为主，造成分管与被分管级别不顺的尴尬。

改革2.0，盆景变风景

以昆山为中点，与张浦镇遥相呼应的是“北部新城”周市镇，也是新版昆山城市总体规划中的“北部副中心”。2017年11月，周市被确定为全省第二批经济发达镇行政管理体制改革试点镇。

同年，江苏省新圈定了30个新一轮改革试点镇，省级试点镇总数达到50个，标志着这项改革在江苏完成了从试点到“面上开花结果”，盆景变成了风景。对于新一轮改革，江苏省提出的目标是，用3年左右时间把经济发达镇建成现代新型城镇。

在周市镇政府，记者看到一份由镇长牵头的“改革领导小组”名单。这份接近50人的大名单基本囊括了现有行政框架下的各部门主要领导，同时按改革方向划分出与张浦镇类似的“大部制”工作组。

据周市镇党委委员、党政办主任谢大伟介绍，该镇将建立“一部两办五局”的行政管理架构。

相比之下，周市镇的新架构更简约，同时新增了党建工作部。这是省里“1+4”基层治理新模式的统一要求。“1”即党的建设总引领，“4”包括镇村治理“一张网”、政务服务“一窗口”、综合执法“一队伍”、指挥调度“一中心”。

江苏省编办相关负责人对《中国新闻周刊》介绍说，“1+4”的新模式是在张浦镇1.0版本和江阴市徐霞客镇的2.0版本基础上融合而来的。

1.0的核心是“前台+后台”的运行机制，“后台为前台服务，前台为老百姓服务”。2.0的创新在于“网格+网络”，是“网格管理和现代管理技术的深度融合”。上述负责人如此表示。

因此，虽然比张浦镇的改革试点晚了5年，但是周市显然具备了更多可供参考的路径。

周市镇党委书记陈建中对《中国新闻周刊》表示，改革试点工作开始以来，镇领导已经先后赴昆山张浦镇、江阴徐霞客镇、吴江平望镇、南京栖霞区尧化街道等地交流学习，并在2018年10月邀请省委党校的公共管理专家教授到镇里把脉会诊，形成了“1+4+N”的集成改革新模式。多出来的这个N，代表养老服务、志愿服务、环境治理等。

官方数据显示，2018年周市镇完成地区生产总值265亿元，一般公共预算收入突破30亿，总人口超过25万。这样的实力在昆山名列前茅，在“2018年度全国综合实力千强镇”排名第28位。

“30亿的一般公共预算收入，中西部地区恐怕没有几个县能超过。”镇党委委员谢大伟说，“如果再有一所高中，我们就和中西部县城的功能差不多了。”

曾经在昆山市卫生部门工作过的谢大伟对《中国新闻周刊》表示，“周市有医院、社区卫生服务中心、社区卫生服务站三级医疗服务体系，这是一个县城公共服务体系的标准配置。养老和教育也是如此。”

据了解，周市镇正在选址，打算将一块价值14亿的百亩土地用于新建高中。这番大手笔体现了当地政府对于民生工程的重视——据悉该镇已建成各类学校33所——更有改革试点带来的政策利好做支撑。

周市镇党委书记陈建中介绍说，昆山市为镇里的改革配套了一系列强有力的辅助措施，比如在财税体制改革上，新增的财税收入分成在改革第一年内予以全部返还，以后逐渐递减10%至当前分成比例。改革前三年内，镇里的存量土地出让金的市级集中部分予以全额返还。

“这些配套措施有力缓解了我们大量事权下放与镇级财力不足的现实矛盾，让我们能够以更足底气、更大手笔来擘画改革蓝图，推动改革向纵深发展。”陈建中对《中国新闻周刊》表示。

改革的3.0版本会是什么？江苏省编办相关部门负责人表示，目前还很难说，可能的大方向是“小政府，大社会”。“政府主导、社会参与，政府的行政管理与基层群众的自治组织、社会组织有序衔接，分工合作。”这位负责人进一步解释说。

这一预测与基层的想法不谋而合。“高手在民间。”周市镇党委委员谢大伟说。

底层逻辑与顶层设计

“如果不出意外，今年就是昆山连续15年位居‘全国百强县之首。”昆山市委一位工作人员对《中国新闻周刊》表示。今年，昆山还将迎来撤县建市30周年。

激荡三十年，昆山从苏州排名垫底的“小六子”逆袭成为全国县域经济的状元郎。数据显示，1978年到2017年，昆山地区生产总值增长1450多倍，成为全国首个地区生产总值突破3500亿元、财政收入突破350亿元的县级市。

2012年，昆山成为三个“省直管县体制改革试点县”之一。在《昆山市城市总体规划（2017-2035）》中，这个昔日的农业大县已经将自己的发展目标锁定为“大城市”。按照大城市定位，昆山确立“高质量发展的宜居宜业大城市、国际知名的智能制造名城、衔接沪苏的重要战略支点、江南特质的绿色生态城市”的城市性质。

在整体经济实力强劲的昆山，强镇改革已经具备了全面开花结果的成熟土壤。记者从昆山市编办了解到，目前该市正积极推动权力下放，力争在今年实现区镇相对集中行政处罚权改革全覆盖。

但是，改革中遇到的一些关键性问题也成为绕不过的坎儿：人的问题，钱的问题。归根结底都是体制问题。

基层遇到第一大难题就是编制有限。以张浦镇为例，现有行政编制62个，事业编制175个，其中有16个事业编制还是改制试点之初带编划转的。

张浦镇社会治理网格化联动分中心。

“权力给你了，但是没有专业人员来执法，于是当年就带编划转了16个。实际上，大家都不太想来乡镇，下来都会有点想法。”镇上一位干部介绍说。

周市镇也遇到类似难题。部门合并带来中层岗位大幅缩水，进而影响到干部积极性。以前各部门领导都是一把手，一个萝卜一个坑。现在“一部两办五局”总共就8个副股级部门，变成了几个萝卜一个坑。

江苏省编办相关部门负责人告诉《中国新闻周刊》，参与改革试点这些年，他最深切的感受就是：“干部人事制度必须要改了，组织架构、体制流程这些能改的都改完了。”

“现在看，法律层面必须有所突破。以往是法定的权力不下县，乡镇政府没有执法主体资格。权力不放下去，后面的改革都没有做。”上述负责人说。

权力多了，需要做的事自然就更多了，开支又成了问题。“上面不买单，很多费用都要由基层承担，压力很大”。比如教师、警察的编制不在镇里，但是经费全由乡镇一级承担。

外来人口的快速增长也考验着基层公共服务的承受能力。

“我们几乎负担着全國的教育。”张浦镇一位工作人员半开玩笑地说。目前该镇25万总人口中户籍人口只有8.3万，本地居民与外来人口的比例达到了1：2。尽管近几年的教育设施已经扩大了好几倍，但还是很难满足实际需求。医疗设施也相对落后，用当地干部的话来形容，相当于十几年前的昆山医院的规模。

张浦镇改革试点前五年一共返还财政开支1.9亿元，但镇里总是觉得钱不够用，光拆迁和征地补偿这两块就是很大的一笔费用。虽然没有透露具体的债务情况，但是每年很难做到收支平衡是镇里的现实困境。

对此，江苏省编办相关部门负责人表示，应该将财权与事权匹配。据介绍，改革过程中的财政问题大多由各镇和县级政府协商解决，如果不以制度的形式固定下来，则很容易沦为“短期让利行为”