拓展电力普遍服务的有效途径

杨柳

在我国，电力普遍服务是我国电力行业发展到一定阶段的产物，这一概念在21世纪初被提出，《国务院关于印发电力体制改革方案的通知》（国发〔2002〕5号）最早提出了“电力社会普遍服务”这一概念。2015年3月15日，中共中央国务院印发《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发〔2015〕9号）后，吹响了“新电改”的号角，市场化条件下，电力普遍服务必然面临着更多的新问题。我国到2020年全面建成小康社会的重任对电力普遍服务也提出了新的要求，所以有必要在新形势下对电力普遍服务的有效途径进行进一步深入的研究，以电力普遍服务水平的提升带动经济社会发展水平的提升。

电力普遍服务的意义

电力普遍服务的经济效益：新一轮电力体制改革的必然要求

新一轮电力体制改革明确了市场化改革方向，要求推进“三放开、一独立、三强化”。“三放开”指的是在进一步完善政企分开、厂网分开、主辅分开的基础上，按照管住中间、放开两头的体制架构，有序放开输配以外的竞争性环节电价，有序向社会资本放开配售电业务，有序放开公益性和调节性以外的发用电计划。“一独立”即推进交易机构相对独立、规范运行。“三强化”指的是进一步强化政府监管、进一步强化电力统筹规划、进一步强化电力安全高效运行和可靠供应。“三放开、一独立、三强化”的改革路径，使电力发展环境、电力市场格局发生了深刻变化。

一方面，电力市场开放的趋势不可逆转，电力行业必须顺应电力市场化改革进程，在无歧视向市场主体开放电网的同时，转变市场角色的“自我设限”。服务是电网企业的根本特征，是电网企业赢得市场的制胜之道，只有高举“人民电业为人民”的旗帜，始终坚持服务型定位，最大限度提供优质、规范、方便、真诚的供电服务，积极推出多样化、个性化服务，服务好发电企业、服务好广大用電客户，电力企业才能赢得更大市场，才能获得生存与发展的更好机遇。公平、普遍、关怀等电力普遍服务所体现的原则，是建立社会主义市场经济体制的需要，也是推进新一轮电力体制改革不可或缺的部分。

另一方面，当前我国经济转型升级的步伐加快，拉动电力消费的主要动力正在从高耗能产业向新兴产业、服务业和生活用能转变。而由于长期以来我国电力系统“重发轻供不管用”，配网建设历史欠账较多，与我国城镇化发展进程和城乡居民日益旺盛的用电需求相比，电力普遍服务显得滞后和薄弱。且因为电力商品的特殊性，电力企业垄断经营的状态也给电力普遍服务造成了影响，即使在“厂网分开”改革后，虽然形成了由多家发电企业、两家电网企业构成的竞争格局，但在电力企业市场化的背景下，利润最大化的追求降低了电力企业提供电力普遍服务的意愿，因为电力普遍服务往往成本高、收益低，这无疑影响了政府公共政策目标的实现。新一轮电力体制改革又是新一轮的电力企业市场化过程，电力普遍服务的供给和监管难度将进一步加大，如何在新一轮电力体制改革的背景下，确保电力普遍服务的真正落实，这是摆在政府和电力企业面前的共同问题。

电力普遍服务的社会效益：全面建成小康社会的必然要求

电力是重要的基础产业、公用事业，关系国计民生，关系百姓福祉，既是地方经济和社会发展所必需的能源，是各行各业最终的生产资料之一，同时也是人民群众生活的必需品，电气化程度已经成为衡量社会物质文明发展水平的重要标志，这决定了电力普遍服务是实现全面建设小康社会的必然要求，也是促进国家地方经济社会协调发展的重要内容。电力普遍服务的顺利实施，一方面可以提高用电的覆盖面，提高人民群众的生活水平，为人民群众脱贫致富奠定基础；另一方面可以提高供电可靠性，保证生产平稳运行。长期以来，城市居民得到的公共服务较多，农村居民享受到的公共服务较少，因此，如何促进地区经济和社会协调发展、实现全面建成小康社会目标，是电力普遍服务的主要任务。

《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》指出，要加强贫困地区基础设施建设，加快破除发展瓶颈制约，要求加快推进贫困地区农网改造升级，全面提升农网供电能力和供电质量，制订贫困村通动力电规划，提升贫困地区电力普遍服务水平。增加贫困地区年度发电指标，提高贫困地区水电工程留存电量比例。加快推进光伏扶贫工程，支持光伏发电设施接入电网运行，发展光伏农业。根据“十三五”农村经济社会发展和新型城镇化建设总体要求，要科学合理规划农村电网，持续推进农网改造升级工作，促进新技术、新能源应用水平提升，保障好扶贫专项工程配套电网需求，建设结构合理、技术先进、安全可靠的现代农村电网，提升贫困地区电力服务水平。推进电力普遍服务，需要政府和电力企业双方共同努力，以贫困村为主战场，更加注重基本公共服务均等化，更加注重解决制约发展的突出问题，促进贫困地区经济社会更好更快发展。

建立有效的电力普遍服务实施机制

要提高电力普遍服务的实效性，需要建立起符合现实需求的、行之有效的电力普遍服务实施机制。这一机制，至少应满足以下三个原则：一是公平享有原则，机制的确立应消除垄断、支持竞争、促进公平，应有利于实现电力普遍服务的最大化，有利于提高用电困难人群的用电体验，保证电力普遍服务的有效实施。二是权利义务确保原则，要确保每个人都享有享用可靠、优质电力服务的基本权利，要确保每个责任主体和实施主体都承担电力普遍服务应尽的义务。三是可持续原则，电力普遍服务的机制应随着经济社会的发展而不断改进，应该是一个常态化的机制，而不应该是临时的、暂时的，以确保实现每一阶段的电力普遍服务目标。有效的电力普遍服务机制应明确责任主体、实施主体、服务对象、主要职责、服务目标和规划等。

明确责任主体

电力普遍服务是一种准公共物品，实施电力普遍服务是一种公共政策，是一种公益行为，不以产生利润为目的，如果是企业承担主体责任，这与企业的逐利性存在矛盾，政府有义务保障公众的用电权利。同时，电力普遍服务是建成小康社会、实施精准扶贫的重要组成部分，需要纳入政府经济社会发展规划中统筹规划。因此，地方政府应承担电力普遍服务的主体责任，主要职责是为电力普遍服务提供政策支持、基础调查数据支持。

明确实施主体

亚当·斯密的自由市场理论、凯恩斯的国家干预理论，都阐述了单纯的政府或单纯的市场无法最优地实现公共物品的配置，虽然政府作为责任主体一方面无法直接生产电力这一准公共物品，另一方面单靠政府也无法实现电力资源最优配置。供电企业作为电力的销售企业，大部分属于国有性质，本身就承担着一定的社会责任，应该保证用电客户用可接受的价格享受到基本的电力服务。从技术角度来看，供电企业有专业技术优势，有一整套电网建设、运行维护的科学工作方式，也有相应的专业技术人才，同时也最了解供电区域范围内的用电情况，对电力普遍服务最有专业发言权。所以，供电企业自然而然地要承担起电力普遍服务的实施主体责任。实施主体的职責主要是加强电网建设与改造，扩大电网覆盖面；改善电能质量，尽可能地提高供电可靠性；做好电力优质服务，依托政府相关政策，采取有力措施，为公众提供可靠、优质的电力供应。

明确服务对象

电力普遍服务对象应包括无法承担用电设备以及用电费用、有电用不上的困难群体（特别关注低收入人群、“五保户”和贫困地区人群），还应包括因电荒、限电、停电等供电可靠性不高的原因造成无法高质量用电的群体。应根据不同地区的不同情况，构建电力普遍服务对象的衡量标准模型，这个模型应该是定量而且可动态调整的。这一标准模型应由供电企业负责制定，政府负责核准，比如某个县贫困户的每月平均用电量在5度左右，那应将其列入电力普遍服务的对象，并为该县贫困户设定一个每月平均用电量在20度以上的目标。电力普遍服务的对象享有获得安全、绿色、可靠、持续、实惠的电力供应的权利。地方政府应联同当地供电企业，每年底或次年初对需要电力普遍服务的群体进行统计、资料归档，以便有针对性地、及时地为有需要的人开展优质的电力普遍服务。

明确服务目标和计划

现阶段电力普遍服务的目标应有两个：一是用得起电，通过交叉补贴、用电优惠等方式，让困难群体担负得起用电费用或少付费、不付费，以保障困难群体的基本用电需求和权利。二是用好电，提高供电可靠性，确保电能的优质提供。当然，电力普遍服务的目标不是一成不变的，比如在前些年，电力普遍服务的主要目标就是让所有公众用上电，确保“村村通电”、电网全覆盖，在这个目标实现后，电力普遍服务的目标也随之改变。今后电力普遍服务的目标也要随着经济社会的发展和人民群众的用电需求而改变。确立了目标后，地方政府应协同供电企业以一年、三年或五年为基本时间单位，制定电力普遍服务实施计划，明确工作任务、责任部门、时间节点、阶段目标，在获得政府相关部门核准后执行并对公众公开，推进电力普遍服务有序、有效实施。

建立科学的电力普遍服务评价指标体系

为了促进电力普遍服务实施主体提高服务效率，应引入激励性的管制方式，定期实施绩效考核，并根据考核的结果给予奖惩，以提高实施主体的服务积极性，进而保障公众的基本用电权益。任何一个单一的指标，不能全面反映电力普遍服务的绩效，因此电力普遍服务的描述、评价、监测均需要一套科学的、可行的评价指标体系。

构建评价指标体系的基本原则

构建电力普遍服务评价指标体系应遵循以下几个原则：一是全面性，电力普遍服务涵盖电网建设、电力设施维护、电力优质服务等方方面面的内容，内容比较丰富，所以设定指标时应尽可能地涵盖电力普遍服务的各项具体工作内容及指标权重，以便可以从不同层面较完整地反映电力普遍服务的标准。二是代表性，电力普遍服务评价指标体系应能够反映电力普遍服务的实施标准，与标准一致，既要全面，也要准确，指标应选取代表性的指标进行评价，避免过于细致、过于烦琐，给考评带来困难，加大考评工作量，也不能过于简单，要有代表性，若一个指标可以反映电力普遍服务某个层面的内容，就不再在此层面上设置其他指标。三是实用性，评价指标体系的设计应从地方电力普遍服务的实际情况出发，符合当地电力普遍服务的实际需要，力求通过设计评价体系对电力普遍服务进行科学的评价，为相关部门提供决策、改进、提升工作的依据。四是可量化，评价指标尽量避免主观概念或是不可衡量的概念，尽量数量化，力求以较少的指标达到较高的评价效果，使评价指标具有可操作性。五是准确性，评价指标不能让人产生歧义，应明确每个指标的概念，如在表述中无法明确的，应加以指标说明。

评价指标体系的设计

依据电力普遍服务的内涵和特性，构建电力普遍服务评价指标体系如下：

1.可获得性

户通电率

城市居民人均变电容量

农村居民人均变电容量

2.可承受性

城市居民人均每年用电量

城市居民人均生活用电支出占家庭年人均生活消费支出比

农村居民人均每年用电量

农村居民人均生活用电支出占家庭年人均生活消费支出比

3.公平性

供电可靠率

电能质量满意度

业务办理满意度

故障抢修满意度

服务承诺满意度

在电力普遍服务评价指标体系中，每个指标所发挥的作用是不一样的，所以为了使评价结果更加客观可信，还需要结合实际给每个指标赋予权重。为此，还要在实际工作中衡量电力普遍服务各项指标的基准值，即各指标应达到的临界值，这一基准值既要确保公众的基本用电权益，也不可将目标定得太高导致难以实现。在公平性方面，考评可结合目前供电企业普遍使用的“第三方客户满意度调查”结果进行衡量。