开发性PPP：产城融合的一剂良药

张琦

施工人员在西安市综合管廊PPP项目昆明路地下综合管廊电力舱内检查施工进度（ 李一博/ 摄）

10世纪前后，城市在西欧的兴起，极大促进了生产效率和生活质量的提升，被恩格斯称赞为“城市是中世纪的花朵”。

事实上，当时的城市发展极其缓慢，功能相对单一，更多体现为经济职能。而真正意义上的城市，是伴随着第一次工业革命和社会化大生产而逐步形成的。

后来，大量的从繁重劳动中解放出来的人力资源和长期沉淀的资金、技术等资源要素涌入城市，环境污染、交通拥堵、资源浪费、社会冲突、发展失衡等亦成为备受关注的棘手问题。

如今，我国的城市发展也面临同样的问题。一些地区因未能有效统筹、科学推动，出现了资源错配、发展错位等问题，给新型城镇化进程带来了不确定性。

比如，在部分城市，工业化超前于城镇化进程，出现了基础设施落后、人力资源短缺、公共服务不足以及生态环境污染等问题，导致了“有产业、无市民，有就业人口、无城市生活”的局面。

而在一些新兴城市和片区，城镇化又过度超前于工业化进程，导致了城市空心化。尤其是在一些中西部的三四线城市，由于缺乏产业导入与项目支撑，“造城”运动不但未能带动区域经济的发展，反而透支了存量资源，加重了政府债务。

以政府为主导，以资金、土地及劳动力低效率供给为特征的传统城市开发治理方式，已难以满足工业化与城镇化协同发展的要求，也不符合现代城市发展和产业发展的规律。

目前来看，推动产业化和城镇化协同发展，实现高质量的产城融合，是中国城市未来发展的关键所在，也是提升资源配置效率、实现协同价值的重要举措。

2019年2月，国家发展改革委印发《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，提出要鼓励社会资本参与都市圈建设与运营。

引入多元治理工具和社会各类资本，有利于整合优质资源，进一步提升城市的建设运营水平，推进国家治理体系和治理能力现代化。

笔者认为，现阶段推动产业化和城镇化协同发展，应重点推广开发性PPP模式。

根据中国财政科学研究院院长刘尚希給出的定义，开发性PPP是以实现区域可持续发展为目标，由政府和社会资本建立长期合作关系，提供以产业开发为核心的基础设施和城市运营等综合性服务，并由社会资本承担主要管理责任和显著风险，根据绩效表现获取收益的合作模式。

显然，开发性PPP不再局限于单一项目的建设运营，而是包括整个区域的设计规划、基础设施、公共设施、产业服务、城市运营等内容，政府委托社会资本牵头作为建设运营的责任主体。

一方面，开发性PPP的本质仍是PPP，体现了利益共享、风险分担的共治理念和按效付费的基本逻辑，即摒弃公共产品和公共服务由政府大包大揽的传统观念，打破市场与政府“楚河汉界、泾渭分明”的二元思维，主张城市是一个完整的空间组织，应类似于企业等经济组织，引入科学治理理念，以优化公共产品和公共服务供给，为政府职能转变和区域经济发展提供系统性解决方案。

以固安为例，自2003年运用开发性PPP 模式推动产业新城开发建设以来，已从一个经济发展滞后的农业县迅速发展成为全省领先的工业强县。

需要强调的是，在开发性PPP模式下，通常约定社会资本的投资回报来源于区域新增财力的一定比例，既不会成为政府的刚性支付责任，又能很好地解决激励相容问题。社会资本提供专业化服务并达到约定的绩效考核要求，才能获取收益。

政府部门主要扮演“裁判员”“监督者”角色，侧重于决策、监督、考核等，对开发建设坚持“不投资、不负债、不担保、不兜底”原则，这无疑是地方政府在不新增债务的前提下推动大规模城市开发的有效途径。

另一方面，作为传统PPP模式的升级版，开发性PPP的创新性体现为“开发性”：既包括物理空间的开发建设，打造生产、生活载体，又强调产业资源的开发利用，追求高质量、全方位的产城融合。

社会资本除承担城市规划设计、土地整理、公共设施和基础设施建设等职责外，还需利用自身在产业规划、资源整合、招商引资等方面的比较优势，为城市匹配更优质的产业资源，提升区域的自我造血功能和核心竞争优势，打造“以产促城、以城兴产、产城融合”的协同发展格局。

目前，运用开发性PPP模式的典型案例包括华夏幸福基业股份有限公司主导的固安产业新城项目、中信集团主导的汕头滨海新城项目、中建方程主导的西安徐家湾地区综合改造项目，等等。

以固安为例，自2003年运用开发性PPP模式推动产业新城开发建设以来，已从一个经济发展滞后的农业县迅速发展成为全省领先的工业强县。

全县2018年实现地区生产总值250亿元、一般公共预算收入45.6亿元，分别是2002年的7.2倍和76倍，尤其是后者，显著高于周边城市的一般公共预算收入增长幅度。

固安产业新城已先后入驻企业500多家，签约投资额累计近1400亿元，建设了“十通一平”设施以及医院、学校、商业中心和湖景公园等城市配套，引进发展了新型显示、航空航天、生物医药等产业集群，就业人口较2002年增长近10倍，并跻身“中国十大最具投资价值开发区”，成为“2011最具影响力产业新区城市”。

实践证明，开发性PPP凭借其多元共治理念和产城融合策略，能有力推动以城市为典型的区域经济的可持续发展。

固安与周边城市一般公共预算收入涨幅对比（单位：万元）

来源：中经网统计数据库 制图/开开