香农自贸区创新启示录

周睿 砳之

在当代全球经济史上，香农有着举足轻重的地位，它开创并成功探索了一条建立自由贸易区的全新经济开发区模式。从1980年起，香农自贸区的成功经验就吸引了来自中国的目光，其利用外资建立出口加工区的经验，为改革开放初期中国建立四大经济特区提供了借鉴。此后，多位国家领导人先后到访香农，来自香农的经验也源源不断地被华夏大地众多的“改革试验田”借鉴学习，揭开了香农自贸区与中国近40年往来和合作的大幕。英国《卫报》曾感叹“香农模式，在中国结出硕果”。2012年2月，习近平总书记参观考察香农开发区，高度评价了香农自由贸易区的建设成就;2015年5月，李克强总理在香农技术经停;2016年4月，中国（上海）自由贸易试验区与爱尔兰香农自由贸易区签署战略合作，在多个领域展开战略合作。

宛若璀璨玉带的香农河在爱尔兰中西部缓缓流淌，河畔边正屹立着举世闻名的香农自由贸易区。从1960年创设全世界第一个自由贸易区起，香农不断探索创新举措，不仅为爱尔兰经济发展作出了重要贡献，更作为自贸区的鼻祖为世界开放型经济发展提供了有益借鉴。

香农的四次转身

把握地理优势，小村庄变身大机场。1930年，香农还只是爱尔兰香农湾地区众多小村庄中的普通一员。当时，国际主流客机主要是活塞式螺旋桨飞机，无法长时间续航，需要中途地面燃料补给。爱尔兰西部正处北美和欧洲大陆的中间线上，爱尔兰当局希望把握住这一地理优势修建补给机场，为来往于北美和欧洲航线的飞机提供燃料补充。最终机场选址地处避风河口湾的香农，于1936年动工。1942年香农机场建成，正值美国参加二战不久，美欧之间飞机来往频繁，由于所处大西洋航线中轴，香农很快成为重要的航空中转港和航空公司运营基地，提供中转停留、补给燃油等服务，本地航空服务业得以迅速发展。1947年，香农机场创举性地在机场卖烟酒的小小柜台实施免税，由此诞生了全球第一家机场免税商店。

打造税收优势，单一的航空服务转向出口加工贸易。但是好景不长，随着喷气式飞机技术的问世和普及，飞机续航能力大增，跨大西洋航线上的班机不再需要在香农机场停机加油，停留香农国际机场的飞机减少，简单的航空加油服务模式难以为继，依靠机场带动的香农当地经济发展陷入困境。冷落的机场到底是该关闭还是转型？1959年，爱尔兰政府成立香农开发公司，决定在此成立一个享受特殊税收优惠的区域制造性园区，通过吸引外资，发展航空货运业务，以开发挽救机场和周边地区。1960年，香农开发公司在紧邻香农机场的地方建立了世界上第一个以出口加工业为主的自由贸易区，以其免税、低税政策和低于欧美大陆劳动力价格的低成本优势，吸引外国特别是美国企业的投资。当时香农自贸区推出的一些激励制度，在今天看来仍很具吸引力，如：对有意在自贸区内成立实体的合格公司及已在自贸区内经营的公司给予资助、研发税收抵免和出售股权资本利得税豁免等优惠。

注入院校资源，转型升级科技工业产业。从20世纪60年代开始，香农的出口加工贸易面临着本土劳动力价格上涨压力和东亚国家及地区同质化竞争的双重冲击。鉴于出口加工贸易的附加值偏低，且世界加工贸易向东转移的大趋势，爱尔兰政府提出重点推动科技型工业，香农自由贸易区响应这一号召，决定调整园区发展战略，推动产业结构转型，通过大力发展香农湾地区的高校事业，如建立利默里克大学和利默里克工学院，积极依托高校的强大人才资源和科研力量，引入大量科技型企业，建立高新技术公司创新中心和国家科技园，推进科技创新与经济发展相结合。1984年，香农国家科技园在利默里克市成立，促进当地工业从劳动密集型向技术密集型转变。

多管齐下，向现代多产业融合协调发展。进入20世纪90年代，全球化分工进一步深化，中低端制造业大规模向新兴市场国家转移，同时，以互联网产业为代表的知识经济迅猛发展。面对美欧发达国家的继续领跑和新興国家的后发优势，香农自由贸易区再度调整发展战略，转向发展服务业和知识经济型产业。不仅建立了凯里和提珀雷里两个技术园以及恩尼斯信息时代园和博尔技术中心，还利用机场客源的吞吐优势，开发当地的文化遗产和自然风光，大力发展旅游休闲产业，旗下拥有如本拉提城堡中世纪晚宴、民俗公园等深受欢迎的旅游项目，旨在打造世界级的生活、工作学习和旅游休闲胜地。

自贸区成功的要素

构建系统完善的基础设施，营造良好的营商环境。基础设施建设是香农自由贸易区发展基础，在多年的发展中，形成了完善的交通、通讯、科研平台等基础设施。香农一体化综合开发交通、办公设施、水电供应等配套服务，提供健全的基础设施和优质服务;香农国际机场利用其得天独厚的地理优势，致力建成欧洲至北美的航空枢纽，目前拥有30多条直飞国际航线，实现3小时内可达欧洲几乎所有主要城市;光纤通信与宽带网络联接欧美主要大城市。除了重视这些硬件基础设施建设之外，香农自贸区还高度重视法律法规的建设，使得自由贸易区内的所有事件都可做到有据可查、有法可依，让企业对自己的行为有着明确的预期。爱尔兰议会在1947年通过了《免关税机场法案》《免关税机场管理条例》;1958年又在《生产控制法》的基础上制定了《工业发展（鼓励外部投资）法案》;1959年制定了《香农自由空港开发有限责任公司法案》;2014年通过了《国家机场（香农集团）法案》，规范了香农自由贸易区的运营管理行为。

积极实施多种优惠政策，引导产业发展方向。在2000年之前，爱尔兰的企业所得税是欧洲国家中最低的，香农自贸区也同样采取这一税率，所不同的是，它将所得税税率的适用范围从工业生产部门扩展到所有的国际服务性行业，包括国际商业机构的总部、出版商、仓储、国际金融服务、咨询与培训服务等所有与国际贸易有关的部门。此外，爱尔兰政府还与世界上很多重要工业国签订双边税收优惠协议，并公开保证外国投资者的税后利润可不受任何限制自由汇出。除了税收优惠外，香农自贸区规定，凡是在区内的外商投资建厂，政府提供补助资金以及对区内的工厂、建筑及制造设备提供折旧补贴，同时，还为企业提供就业、研发、培训等方面的财政补贴。

推进各类创新园区建设，打造创新公共平台。香农自由贸易区高度重视创新平台的建设。1984年，园区就以利默里克大学为核心，建立了利默里克国家技术园区，并紧密联系利默里克理工学院，为整个自贸区提供技术创新和扩散的支持。此后，随着香农自贸区的扩展，周边还分别设立了以特拉利理工学院为核心的凯里技术园，以蒂珀雷里学院为核心的蒂珀雷里技术园，以阿斯隆理工学院为核心的比尔技术园。这些技术园配建相关的创新工场和商业设施服务，成为市场导向型商业孵化地、知识密集型和高新技术密集型产业中心。除了上述四大技术园区外，香农自贸区还建立了恩尼斯信息时代园区，该园区结合世界一流的商业服务、城镇中心设施和自然风光设施，提供企业投资和发展所需要的商业需求。此外，香农自由贸易区积极推进香农知识网络体系、创新工场、西部商业园区等多个商业园区项目，为新企业增长提供项目和相关便利。

香农模式的启示

坚持规划引领，注重园区科学管理。爱尔兰在1959年设立了香农开发署，并设立了香农自由空港开发有限责任公司（简称香农开发公司），负责香农地区的全面开发业务。香农开发公司制定了爱尔兰第一个工业发展规划，并按照规划的目标，主动和相关企业对接和洽谈，为这些企业落户香农提供便捷的服务。在过去的近60年中，香农开发公司对当地工业、旅游业、农牧业等进行了一体化的多层次开发。2012年，为了打造一个世界级的航空集聚区，爱尔兰政府决定对香农开发公司进行重组，香农开发公司仅保留主要的物业资产，其它运营管理业务被剥离，改名为香农商业企业有限公司，作为新组建的香农集团的下属企业，与香农机场、香农国际航空服务中心和香农（遗产）共同作为香农集团的四大分支公司负责各自领域的专业化运营和管理。

构建政府与市场相结合的园区管理模式。香农自由贸易区一直通过政府授权的开发公司进行运行管理，展现出了专业高效的管理能力，为园区建设提供了强有力的保障。具有政府背景的香农开发公司统筹负责整个香农地区的全面经济开发，这家公司本身就是一个创新：它既是一个由政府控股的机构，受国家企业和贸易部部长直接管辖，又是自负盈亏的有限责任公司。进入新世纪，香农自贸区整体经济规模因为新增投资乏力而下滑，为在全球外资引进争夺中更具优势，爱尔兰政府决定对这家“功勋老臣”改組，剥离其对外招商引资和本土企业的扶持业务，香农开发公司只具体负责香农开发区的经营管理，以便集中精力实施香农开发区发展蓝图。2014年，在政府主导下，香农开发公司与香农机场管理局等机构重组成立香农集团，新组织的使命是将该地区发展为国际航空服务中心，建立一个世界级的产业集群，以期带动爱尔兰中西部地区发展。

以多产业协调发展推动产城融合发展。产城融合是产业多元化协调发展的必然结果;产业的壮大和集聚，必然带来大量的人流汇聚，从而为城市的形成提供了必要的条件;同时，城市的发展，也增强对人才的吸引力，促进产业的发展。可以说，产业与城市这二者在香农自由贸易区发展历程中是相互促进、和谐共生。20世纪90年代，香农自贸区向东拓展，与城区逐渐融合，在空间布局上形成西重生产、东重服务，中心城区提供研发支撑的城市空间结构，不仅整合周边25公里范围内香农湾地区的科技研发力量，构建为自贸区提供智力支持的“知识网络”，更借力机场吞吐量优势，兴建世界一流的高尔夫球场和水上运动中心，开发当地旅游资源。显而易见，香农自贸区已作为区域生产组织核心，通过自身引进的国际化生产服务要素带动城市生产组织方式的变革与创新，最终完成城市空间的转型。

（作者单位：江苏省社科院区域现代化研究院经济政策评价中心、群众杂志社）

责任编辑：何乐