养老服务业财税政策的理论与实践探讨

倪红日

摘  要：本文从理论上简要分析了养老服务业的准公共品性质。政府与市场混合配置养老服务业资源是各国实践中的多数选择。中国已经建立起的三支柱养老服务业体制框架，财税政策采取财政预算拨款补充社会基本养老保险基金、税收优惠政策支持和引导社会资本投资和运营、鼓励企业补充养老和商业保险、政府购买服务等方式，形成政府主导、社会为主体的养老服务业制度框架。这种制度框架仍處于完善和建设过程中，存在政府与市场合理配置以提高效率，高端和中、低端养老服务供求不平衡的结构性问题以及养老服务保障水平差距较大，医养结合资源短板等问题，需要今后不断加强财税政策的引导。

关键词：养老服务   财税政策

按照全球养老研究中心（OLDAGE）提出的概念，养老产业主要指为个体提供生命保障相关产业。养老产业不能简单归类于某一产业，而是涵盖了第一、二、三产业、集合了生产、经营、服务为一体的产业聚集体系。本文认为，养老产业范围宽广，可以分为直接与养老服务相关的产业和产品，比如养老院等基础设施、养老医疗设施等，也有间接与养老服务相关的产业和产品，比如生产老年人使用的各类衣、食、行等产品和相关产业等。本文所讨论的问题主要聚集于直接养老服务业。

一、理论探讨：养老服务业的产品属性

养老服务业的产品属性决定了其供给方式。养老服务业是公共品，就应该由政府提供这种服务，如果是私人品，就应该由市场提供这种服务。

美国著名的公共经济学家詹姆斯.M.布坎南的著作《公共物品的需求与供给》的第一章开始就指出：“人们观察到有些物品和服务是通过市场制度实现需求与供给的，而另一些物品与服务则通过政治制度实现需求与供给，前者被称为私人物品，后者则称为公共物品。”但是，在第四章中布坎南又指出了这种定义的理论与现实的不一致性和矛盾：“这个定义具有高度的限定性，现代公共物品理论因此而遭受批评不足为奇。严格说来，没有哪种物品或服务在真正的描述性意义上符合这一极端定义。现实财政制度中由公共融资的物品和服务，绝少表现出这里的纯公共性。甚至最能体现纯公共性的经典案例—国防—也不例外，仔细思量就会发现，通常它与严格的纯公共物品假设并不吻合。很明显，如果根据来自现实世界的观察与这种纯公共性假设是否一致来判定公共物品理论成立与否，整个理论将受到严重制约。”在本书的第九章，布坎南提出了公共物品的可分性谱系，即在公共品与私人品之间，存在着大量的准公共品和准私人品。 但遗憾的是，布坎南没能将可分性谱系进行深入研究。

养老服务业既不是纯粹的公共品，也不是完全的私人品，而是典型的准公共品。准公共品是指这样一类产品，它们兼有私人品和公共品的特性，是私人品和公共品特性的混合品。所谓具有公共品的特性是因为这类产品部分是在政府直接参与下实现供给的，因为市场机制不完全适宜提供这类产品。准公共品具有一定限度的非排他性，但也具有一定程度的排他性。在现代经济中，这类准公共品的范围超过了公共品。比如，教育领域中的中高等教育;医疗卫生领域中的除公共卫生外的医疗服务;基础设施领域中的除军事设施外的所有民用设施;社会福利中养老和社会救济等等。这些准公共品都有一定程度的排他性，但是又都不适宜完全由市场机制进行配置，是由多种方式的政府与市场进行的混合配置。

对私人产品和市场机制的研究和分析，是传统古典经济学和新古典经济学的主要对象。遗憾地是，对于准公共产品的研究，以及混合经济机制的分析，是经济学的短板。

尽管绝大多数经济学家都认为，现代经济是一种混合经济，混合经济概念的出现和使用，在近、现代经济学中的多位获得诺贝尔经济学奖的经济学家著作中提出并且使用，比如萨缪尔森、斯蒂格里茨等。在各国的实践中，政府与市场混合、共同提供准公共品，有各种做法和配置方式;但是，对于准公共品如何进行政府和市场的混合配置，在经济学理论上的研究还很不够。

对于养老服务业的供给，采取政府和市场混合的方式，可能是多数国家的共性选择。需要进一步研究的是，什么样的政府和市场混合配置方式比较有效率，而且能够在日益老龄化的社会中达到供给和需求的平衡，是经济学理论需要继续研究的新问题。

二、中国养老体制的回顾与现行养老服务供给方式

中国计划经济的20年和改革开放的40年，养老服务经历了大致3个阶段的变化（见图1）。

第一阶段：计划经济时期实行企业（单位）养老制度

计划经济中，国有和集体两种公有制企业占主体，政府指令性计划在资源配置中起决定性作用。政府和企业是一体化的上下级关系，养老服务是企业自己承担的。在企业财务中，养老金作为企业的营业外支出列支，企业盈利向政府上缴利润;企业亏损由政府财政予以补贴。

第二阶段：改革开放初期企业（单位）养老模式向社会化养老转变

在改革开放以后，政府与企业的关系发生重大变革。计划经济向社会主义市场经济转变，作为市场化的主体—企业，逐渐脱离政府的直接控制。一方面，多种所有制形式发展起来，公有制企业逐渐由经济主体转变为经济的主导;另一方面公有制企业通过股份制改造，成为多元经济主体。在这样的背景下，养老服务必然从企业（单位）剥离出来，逐渐转为社会化养老。养老金的筹集和供给采取了企业和个人缴纳，政府建立社会保障部门通过社会统筹进行支出分配。

第三阶段：建立社会养老保障三支柱

借鉴世界上各个国家的经验和教训，在整个经济体制改革过程中，中国将养老服务体制改革目标确定为三支柱模式：第一支柱是社会基本养老保险。由政府财政和相关专门机构通过税收和专款专用的社会养老保险缴费筹集资金，通过社会统筹方式，按照确定标准（现在还处于各个地方政府统筹阶段，各个地方的标准不一样）分配养老金。

第二支柱是个人账户，由企业年金和职业年金构成，第二支柱是第一支柱的补充养老金，由企业或者单位缴纳，计入个人账户。由于各个企业和单位缴纳的养老金数量有差别，所以这部分养老金支付也形成了养老金支出的差距。第三支柱是商业养老保险，基本上由个人进行投保，完全是一种商业化市场运作。

养老保险三支柱模式，体现了在养老服务的资金筹集和供给上的政府与市场混合机制。第一支柱是政府责任，政府承担养老的兜底和基本保障;第二支柱是企业化运作，有部分市场化机制发挥作用;第三支柱是完全市场化机制，由个人进行选择和资金配置。但值得说明地是，在第二、三支柱上，政府也在使用财税政策进行鼓励和引导。

三、改革开放以来养老服务的财税政策

改革开放以来，财税政策在养老服务方面逐步形成以下四种方式的支持。（见图2）

政府除了建立专款专用的社会养老保險缴费制度外，还使用4种政策方式支持养老服务业。

（一）财政预算内支出拨款，补充社会基本养老保险基金

通过政府财政预算收入补充社会基本养老保险基金，是养老保险基金收入的重要来源之一。近年来，这项财政补贴社会养老保险基金的收入不断扩大。（详见表1）

（二）运用税收优惠政策鼓励和引导企业和个人商业养老保险投资

以上两种方式构成社会养老保障三支柱的财税政策（详见图3）

税收优惠政策主要用于第二、三支柱，2014年1月1日开始实施对缴纳企业年金和职业年金实行个人所得税递延纳税政策，即企业和事业单位在年金缴费环节和年金基金投资收益环节暂不征收个人所得税，将纳税义务递延到个人实际领取年金的环节。2018年5月1日，个人税收递延型商业养老保险在上海、福建（厦门）、苏州工业园区三个区域开始试点。这种税收优惠政策是投保商业养老保险时可在个人所得税前列支保费，免缴个人所得税，在个人领取保险金时再缴纳个人所得税。

总之，实施这种递延纳税政策，目的是鼓励企业和个人进行补充养老保险的资金投入。到目前为止，第一支柱的社会基本养老保险仍然是中国养老服务体制中的基础和主干;第二支柱的参保率大体在9%-10%;第三支柱仅在1%或2%以下。

（三）政府购买社会养老服务

由民营机构提供社区的养老服务项目，比如帮助居家老人照料日常生活、清洁卫生等服务，由政府公共开支买单。这种养老服务主要由政府基层社区来提供。

（四）养老服务设施投资与运营：政府与社会资本合作

2013年以来，在养老服务设施建设和运营方面，政府出台了一系列行政文件，鼓励和引导民营资本进入养老服务设施建设和运营，同时配套了相关的财税优惠政策（详见表2）

综上所述，中国在发展养老服务业方面已经建立起了政府为主导、社会为主体的支持养老服务业发展的政策体系。经过近年来的努力，全社会已经形成了养老服务业快速发展、遍地开花的局面。

四、当前养老服务存在的主要问题

（一）中国养老保险体制三支柱之间的搭配比例需要优化

中国已经建立起的三支柱养老保险体制框架，是政府主导的社会基本保障与企业、个人商业化保障相结合的制度，这体现了准公共品供给的政府与市场相结合、混合配置的特点。整个改革的大方向是正确的。问题的关键是，政府对养老服务业投入的资金、社会基本养老保险的资金与商业化的补充养老保险资金之间的规模搭配，什么样的比例是最佳的？最佳标准应该重点考虑效率和社会安全之间的平衡。这在经济理论上并没有现成的答案，也没有现成的国际经验作为中国的借鉴，需要通过改革的实践进行探索。过度地依赖政府资金，不仅可能产生财政不可持续问题，而且容易导致“福利陷阱”等一系列社会弊端;过度依赖商业化保险，又可能会使养老服务水平差距过大。因此，需要找到三支柱之间养老服务保障搭配的平衡点。

（二）养老保障水平差距依然过大

从目前中国来看，城乡居民之间、地区之间、城镇职工各个行业之间，养老保障水平差距还比较大。从制度设计上，城乡之间还存在二元结构。地区之间，由于还没有实现社会养老基本保险的全国统筹，一些经济发达地区实现了省级统筹，一些经济欠发达地区还只是实现了市级或者县级统筹，各个地区经济发展水平不同，决定了地区之间社会养老保险水平参差不齐。2019年5月1日开始实行的社会保障降低费率的政策综合方案中，要求逐步统一全国的社会保险缴费费率为16%。缴费率高的地区降低费率，缴费率低的地区逐步向16%过渡。同时调整社保缴费基数，加快推进养老保险省级统筹，提高养老保险基金中央调剂比例，以及稳步推进社保费征收体制改革。这个综合方案在降低社会保险缴费的同时，旨在提高全国社会保险统筹水平的均衡性。

（三）养老设施结构不合理

高端养老设施和产品做的相对比较活跃，各类金融机构投资大，数量规模供给可能会超过社会需求。另一方面，中、低端养老设施供不应求。社会资本投资和运营的主要领域在高端和少部分中端养老服务设施，比如泰康保险建设和运营的养老机构，基本是高端养老机构。这类养老设施的建设需要警惕投资的过剩。部分中端，尤其是收费不高，且服务比较好的中低端养老设施机构供不应求。

（四）医养结合模式中的医疗资源供给滞后，尤其是护理人员短缺

受整个医疗卫生供给不足，结构不合理的影响，养老服务中的医养结合建设还仅仅处于起步阶段，需要政府有关部门根据实践创造的有益经验，进行总结和推广。

80岁以上老人的医疗尤其是护理人员的供给是短板，需要使用市场调节办法。像新生儿月嫂一样，进行专业培训，给予较高的薪酬待遇，吸引更多的中年以上女性从事这种职业。

五、几点建议

根据以上存在问题，提出以下几点建议：

1.逐步稳定第一支柱—社会基本养老基金，进一步扩大第二、三支柱。逐步稳定第一支柱包括三个方面：一是逐步降低社会基本养老保险费率。2019年4月已经启动了降低养老保险费率的工作，今后在适当的时候，根据条件允许可以考虑进一步降低这一费率到14%左右。二是社会基本养老保险基金总规模逐步趋于稳定，保持略有增长。三是社会基本养老保险支出的增加和调整，逐步实行与物价指数挂钩的增长。与此同时，加大财税支持力度，鼓励企业和职业年金，以及商业保险的发展。目前第二支柱的年金规模只有8000亿元—9000亿元，远远小于社会基本养老保险基金规模，第三支柱的税延性商业保险还处于试点阶段。可否考虑在税延的财税鼓励政策之外，在社会基本保险降费的同时，加大财税政策支持，引导企业和个人投保年金和商业保险，使第二和第三支柱的规模逐渐扩大，真正形成三支柱的社会养老保险体系。

2.随着经济发展，逐步缩小城乡之间、地区之间和行业之间收入差距，与此同时要不断缩小社会保险、尤其是养老基本保险的差距，是社会主义市场经济国家的努力方向。按照基本公共服务均等化要求，随着农村经济发展，城乡二元结构的消除，逐步将城乡社会保障的二元体制并轨。目前正在改革和推进的降低社会保险费率的综合改革，在降低缴费率的同时，提出了几项措施，向社会保障全国统筹的目标迈进，这将使地区之间社会养老保险不平衡的状况逐步得到改观。要坚持不懈地朝着这个方向努力，才能取得社会保障差距缩小的成果，这可能需要一个中长期的历史性过程。

3.建议各级政府的发改委、民政部门、统计部门联合相关部委建立宏观上的信息统计分析系统，及时预警各类养老设施机构的供求信息，防止社会投资在养老服务机构建设中形成结构性失调。

4.建议在各个地方医学院中，增加或者扩大养护理专业的招生规模，或者成立专门的职业专科学校，以便更多地培养这方面的专业人才。这一方面有利于提高专业人才的水平，另一方面有利于提高这类专业人才的社会地位和收入待遇。只有这样，才能使护理人才逐步实现供需之间的平衡。

参考文献：

[1]福孝善.2019年中国养老产业全景图谱，老龄产业全知道[EB/OL]，今日头条微信公众号.2019-02-25 .

[2]詹姆斯.M.布坎南著，马珺译.公共物品的需求与供给[M].上海人民出版社，2009.

[3]国办发【2019】13号文.国务院办公厅关于印发降低社会保险费率综合方案的通知.

（作者系国务院发展研究中心研究员）

责任编辑：康伟