乡村振兴背景下，农村资源如何开发？

程芳

中国经过了20年波澜壮阔的城镇化进程，即将进入到一个全新的发展阶段。如果问2018年中国地域经济发展最主流的趨势是什么？那应该就是从城市发展跳转到乡村振兴了。

2019年，中央一号文件中提出“充分发挥乡村资源、生态和文化优势，发展适应城乡居民需要的休闲旅游、餐饮民宿、文化体验、健康养生、养老服务等产业”，进一步表明了发展乡村旅游等对于乡村振兴的重要作用。

农村闲置资产开发流转，是推进美丽乡村建设和增强农村集体经济、增加农民收入的一个探索，也是重要的资源获取途径。一些乡村中，农民拥有的土地、房屋等资产普遍闲置“沉睡”，财产权、收益权得不到有效体现，进而造成了农村产权资源错配或闲置浪费。乡村闲置资产开发流转能够唤醒沉睡的闲置资产，发挥资产价值，进而实现一定收益。对于农村资源的开发，主要包括：农房、农地、农民。

一是农房。

根据国土资源部数据显示，我国城镇建设用地面积为91612平方公里，而农村的建设用地面积为191158平方公里，农村建设用地面积是城镇的2倍以上。农村集体建设工地主要包括三部分——乡村企业用地、公益性建设用地及宅基地。其中，在农村的19万多平方公里的建设用地中，农村宅基地面积为13万平方公里，约占70%。

近年来将近有2.8亿农民进城务工，加上大量人口随着外出读书及就业转化成城镇居民，大量的宅基地处于闲置与低效率利用状态。据估计，这样的闲置面积占比将近三分之一，约6000多万亩，而闲置不用状态约有一半，有3000多万亩。

对于农村宅基地的开发要点主要包括：

1.存量土地获取的政策支持。

目前，政府土地政策收紧，调控的表层意义是管住地产增量，深层意义是“去地产化”，鼓励“地产+产业”，鼓励激活存量资产。

对于土地获取，除了增量土地的获取之外，应该更重视以下几类土地：空置的厂房、学校、社区用房等进行改造和利用;已出让的商品房开发用地在尚未进行正式开发前;已建成的尚未对外销售的存量商品房，直接进行改造后;集体建设用地（包括宅基地）。农村宅基地属于国家政策鼓励开发的存量土地类型之一。

2.开发地域的选择。

集体土地抵押贷款存在政策限制，无法融资。项目资产证券化难度大，建成后依靠出租，收回投资慢。开发主体目前政策规定是集体经济组织，而除了北上广、长三角、珠三角集体经济组织有一定实力之外，东西部比较差。所以和上述三个经济发达区域的集体经济组织合作共同开发是需要考虑的问题。但一定要注意两个“严防”：一是严防政府债务风险，文件当中特别警惕百分之百债务地方搞特色小镇，因为它变成借债圈钱、增加投资的工具;二是严防房地产化，绝对不要把特色小镇搞成另外一场房地产运动。

由于集体建设用地不是招拍挂，政府没有获得土地收益。因此，公共服务谁来保障也是需要考虑的因素。

3.宅基地经营使用权获取。

宅基地指的是村集体给本集体内部村民使用的、用来建房的土地。宅基地的“三权分置”指的是落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，即三权分置的政策从承包地应用到宅基地上。宅基地“三权分置”是要解决城乡建设用地“双增长”和农村大量住宅用地闲置的问题，以及有效显化宅基地财产价值。

对于宅基地的三权分置，宅基地的所有权依然归属农民集体所有，承包权归属农民所有，其主要的改变主要在于宅基地经营权的放宽，土地的经营者可以是农户自身，同样农户也可以将闲置宅基地和农房的经营权租赁给别的经营者。2018年1月17日国务院总理李克强主持的国务院常务会议通过了允许利用宅基地建设生产用房，创办小型加工企业的政策内容。其中需要关注的核心问题是允许城市资本下来购买宅基地三权当中的经营权。

二是农地。

在农村地区，农户所占的可耕种面积大大减少，再加上缺乏合理配套的农具设备以及水利设备，不当的经营方式，日益贫瘠的土地，使农民在利用土地资源上获取的实际收入是有限的。且近年来，我国主要的农产品价格不合理，粮食价格也呈现下跌趋势，但是农民在农地上的实际投入成本在不断增加，收入却不断下降。面对农村生产的低效益，越来越多的青壮年劳动力选择外出务工的谋生方式，放弃在家务农，越来越多的农田被闲置。

如今的种地面临着碎块化、成本高、管理费用高、交通不便等问题。下一步就需要整合现有的土地资源，让农民投入到相关的创业中，获得稳定的收入保障。

对于农村土地的开发要点主要包括：

1.对基本农田的利用限制。

农村承包地有三大方面：一是基本农田;二是一般农田;三是山林水塘。基本农田有“五不准”，即不准非农建设占用基本农田（法律规定的除外）;不准以退耕还林为名违反土地利用总体规划减少基本农田面积;不准占用基本农田进行植树造林，发展林果业;不准在基本农田内挖塘养鱼和进行畜禽养殖，以及其他严重破坏耕作层的生产经营活动;不准占用基本农田进行绿色通道和绿化隔离带建设。因为基本农田有国家补贴，种粮食、种植物、种经济作物是其主要用途，因此不要试图改变用途，不要改变地块和改变空间。城乡建设用地增减挂钩指标也有新的政策，不允许挪动基本农田的空间。

2.土地类型的选择。

在农村承包地中，可以被利用的是一般性农田，不仅可以用来搞农村的三产融合，而且其发展空间相对较大。所以，在选择拿地的时候，要选取基本农田和一般农田的结合。搭配一些一般性的农田可以做农业观光、三产融合等，但是有一个核心要素，如果建房屋、搞旅游设施、搞文创，需要按照建设用地管理，但如果还是保持农地性质，不仅不用交税，还可以得到国家补贴。所以，在一般农田上可以进行其他设施建设，但是不能离开“农”字，同时在管理方式上会发生相应变化。

三是农民。

“十九大”提出乡村振兴战略，2005年提出了建设社会主义新农村的战略任务，但是效果不尽如人意，其中一个最关键的因素是，再好的政策、再多的资金没有人才是不行的。

对于农村人力资源的开发要点主要包括：

1.内生型和外生型两种建设方式的选择。

以特色小镇为例，全国特色小镇建设大致可以分为两大类：内生型与外生型。内生型特色小镇是指产业培育、文化、传统、人力来源以及产生的财富分配等要素都来自当地和村庄内部。即当地资源开发、当地老百姓分享收益。外生型特色小镇是指资本、文化、产业、人才都是外部的，相应的市场也是外部的。最典型的就是一个大的企业和当地政府签了合同搞特色小镇，外部的资源、人力引进来，同样市场也是城市人。这样一来，特色小镇和本地没有产生内循环，属于一种外循环。

随着农村土地改革的推进，外来资源与村集体合作开发建设的外生型特色小镇，既可以获得政策支持，带动当地农民就业，也可以大幅度降低拿地成本，这应该是未来发展的重点。

2.开发参与人员的确定。

对于外生型特色小镇建设的参与人员主要涉及两类：一是外来资本。即有文化、有资产、有情怀的企业家，因为仅靠乡村集体组织人员是很难带动乡村振兴的;二是村集体、村民。习近平主席在地方考察时曾指出：要就地培养更多爱农业、懂技术、善经营的新型职业农民，这是习近平“农民观”的新表述，与习近平先前相关表述一脉相承：农村经济社会发展，说到底，关键在人。

实施乡村振兴战略是党的十九大作出的战略决策，是带动农村产业经济发展、加快推进农业农村现代化的重要保障，同时也是全面建设社会主义现代化国家的必由之路。而实现乡村振兴的重点在于激活农村的各类资源要素，利用好农村的“农房、农地、农民”三农资源要素。